Motivering voor afschaffen referendum rammelt aan alle kanten

In het regeerakkoord van kabinet-Rutte III is afgesproken dat het raadgevend referendum wordt afgeschaft. De regering heeft daar haast mee gemaakt: de wet die de intrekking van de Wet raadgevend referendum regelt is al aangenomen door de Tweede Kamer. De intrekkingswet ligt daardoor nu bij de Eerste Kamer, die vorige week een hoorzitting organiseerde en het oordeel vroeg van zeven deskundigen (mijzelf incluis). Er werden stevige noten gekraakt, zowel over het besluit om de referendumwet nu in te trekken als het besluit om een referendum over die intrekking onmogelijk te maken.

Vanuit wetenschappelijk perspectief valt er inderdaad nogal wat op aan te merken.

Kloof tussen burger en politiek

De vier juristen waren eensgezind in hun conclusie dat wat de regering doet juridisch mogelijk is, want de huidige wetgever mag afwijken van wat de vroegere wetgever heeft bepaald. Daarom hoeft ze zich ook niet te houden aan de referendumwet, die een referendum over het intrekken van diezelfde wet zou toestaan. Ze waren echter vol onbegrip over de ongebruikelijke kunstgreep waarmee de regering politieke tegenstanders de pas afsnijdt en het onmogelijk maakt om een referendum te organiseren over het intrekken van de referendumwet.

Daarna betoogden politicoloog Philip van Praag en bestuurskundige Frank Hendriks dat het referendum naar hun oordeel meerwaarde heeft en moet worden verbeterd in plaats van afgeschaft. Het instrument past bij een moderne democratie, waarin mondige burgers een actievere rol verlangen. En het helpt om de responsiviteit van politici ten opzichte van burgers te versterken: ze gaan op termijn sterker rekening houden met de mening van de bevolking. Dat de regering niet eerst de afgesproken evaluatie van de referendumwet en het advies van de Staatscommissie parlementair bestel later dit jaar afwacht, vonden ze onverstandig en ongepast.

Wat mijzelf het meest opviel, is dat de motieven die de regering in de Memorie van Toelichting van de intrekkingswet noemt niet stroken met wat bekend is uit onderzoek naar referenda. Er wordt nogal eens gesproken over een kloof tussen burger en politiek, maar hier kwam een kloof tussen wetenschap en politiek aan het licht.

Opmaat naar een bindend correctief referendum

 Een belangrijk argument van de regering is dat het raadgevend referendum tot stand kwam als opmaat naar een bindend correctief referendum, terwijl het voorstel voor zo’n bindend referendum inmiddels is gesneuveld. De tweederde meerderheid die vereist is voor de grondwetswijziging die hiervoor nodig is, bleek in september 2017 in de Tweede Kamer niet aanwezig. Zelfs de initiatiefnemers van destijds (GroenLinks, D66 en PvdA) hadden hun handen er nu van afgetrokken. De regering verbindt hieraan de conclusie dat wanneer het bindende referendum niet gerealiseerd kan worden, de grond voor het raadgevende referendum wegvalt.

Gelet op wetenschappelijk onderzoek naar referenda is dit argument niet overtuigend. In de academische literatuur wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen raadgevende en bindende of beslissende referenda, maar het raadgevend referendum wordt hier nooit beschouwd als een opmaat voor een bindend referendum. Het raadgevend referendum en het beslissend referendum zijn beide een zelfstandig instrument. Bovendien hebben talloze gemeenten in de afgelopen decennia raadgevende referenda gehouden, terwijl veel andere gemeenten ook een verordening hebben voor een raadgevend referendum (zie dit rapport). Deze referendumverordeningen zijn niet tot stand gekomen als opmaat naar een bindend referendum, dus een raadgevend referendum kan prima los daarvan bestaan. Het moet daarom op zijn eigen merites beoordeeld worden.

Verwachtingen werden niet waargemaakt

De regering noemt als tweede argument dat de referendumwet niet heeft gebracht wat ervan verwacht werd. Welke verwachtingen er dan waren, in welke mate die dan niet zijn uitgekomen, en waaruit dat blijkt, heeft de regering niet duidelijk gemaakt. Als we kijken naar argumenten die voorstanders van referenda vaak noemen, zoals het betrekken van burgers bij de politiek en vaststellen of een politiek besluit kan rekenen op instemming door een meerderheid van de bevolking, dan zijn die verwachtingen juist wel waargemaakt (zie dit rapport). In dat opzicht heeft het Oekraïne-referendum, ondanks mogelijke tekortkomingen, deze kernfuncties wel degelijk vervuld.

Bij andere optimistische verwachtingen, zoals verhoogde responsiviteit van de volksvertegenwoordiging en een versterkt politiek vertrouwen van burgers, is het te vroeg om te kunnen vaststellen wat de effecten zijn. De stelling dat de wet verwachtingen niet waarmaakt is dus in allerlei opzichten ongefundeerd.

Teleurstelling door het raadgevende karakter

Een derde argument van de regering, is het idee dat kiezers het raadgevende karakter van het referendum niet begrijpen of accepteren, wat tot teleurstelling zou leiden wanneer het advies van de bevolking niet wordt opgevolgd. Veel kiezers vonden bij het Oekraïne-referendum inderdaad dat de regering de stem van de meerderheid moest volgen en zij kunnen teleurgesteld raken als dat niet gebeurt (zie deze studie en dit rapport). Dat heeft echter weinig te maken met onbegrip van de referendumwet, maar komt doordat kiezers eenvoudigweg graag zien dat de regering het beleid voert dat hun voorkeur heeft.

Als we analyseren hoe bij het referendum over het associatieverdrag van de Europese Unie met Oekraïne voorstanders en tegenstanders hierover dachten, dan levert onze studie het volgende beeld. Voorafgaand aan het referendum vond bij de tegenstemmers een ruime meerderheid (75 procent) dat de regering een geldig advies moest volgen, dus afzien van ratificatie van het verdrag. Maar van de voorstemmers bleek juist een ruime meerderheid (69 procent) van mening dat de regering zelf een beslissing moest nemen; dus zij benadrukten het raadgevende karakter. Bij alle politieke besluitvorming zijn er mensen die hun zin krijgen en mensen die niet hun zin krijgen, ‘winnaars’ en ‘verliezers’. Die laatste kunnen teleurgesteld raken. Dat hoort erbij en heeft weinig te maken met problemen in de wetgeving van het referendum.

Alternatieven voor het referendum

De regering betoogt verder dat wanneer het referendum wordt afgeschaft, burgers op andere manieren bij de politieke besluitvorming kunnen worden betrokken. Het probleem is, zo weten we uit onderzoek, dat de doelen van het referendum niet met andere participatievormen kunnen worden gerealiseerd. Om te beginnen is de functie van het referendum om een oordeel te geven over de uitkomst van beleid en dat kan nooit worden gerealiseerd door burgers in eerdere fasen te betrekken. Daar komt bij dat andere activiteiten, bijvoorbeeld burgerfora zoals de G1000, vooral politiek geïnteresseerde en hoogopgeleide burgers trekken (zie deze studie). Het referendum blijkt bij uitstek een manier om brede lagen van de bevolking, ook kiezers die middelbaar of laag zijn opgeleid en niet zo sterk in politiek zijn geïnteresseerd, bij de politiek te betrekken. Dat wordt ingeleverd bij het afschaffen van het referendum.

Referendabiliteit

Een ander heikel punt betreft de zogeheten referendabiliteit van de intrekkingswet. De regering heeft zich op het standpunt gesteld dat het inherent logisch is dat over het afschaffen van het referendum geen referendum moet worden gehouden. Op zich is dit standpunt verdedigbaar. Daarom worden in gemeentelijke referendumverordeningen besluiten met betrekking tot diezelfde verordening standaard aangemerkt als onderwerp waarover geen referendum kan worden gehouden. In de Wet raadgevend referendum is een dergelijke bepaling echter niet opgenomen, waardoor normaal gesproken over iedere aanpassing van deze referendumwet, en ook over de intrekking ervan, een referendum aangevraagd zou kunnen worden.

Met een soort kunstgreep heeft de regering dit willen voorkomen. Los van de vraag hoe dit juridisch beoordeeld moet worden, is het ook relevant hoe dit door burgers wordt ervaren. Het beeld dat kan ontstaan, is dat van een overheid die zich niet aan de wet houdt, terwijl het van burgers vraagt zich wel aan de wet te houden. Dit kan schade toebrengen aan het vertrouwen in de politiek en het gezag van de overheid. Hoe groot die schade zal zijn, en hoe lang de effecten ervan blijven optreden, is vooraf moeilijk precies in te schatten. Het zal in sterke mate afhankelijk zijn van de vraag hoe vaak burgers hieraan zullen worden blijven herinnerd. Indien door media, belangengroepen of politici hiervoor aandacht zal worden blijven worden gevraagd, zal die schade vanzelfsprekend groter zijn dan wanneer er na de behandeling van het wetsvoorstel nooit meer over wordt gesproken.

Conclusie

De conclusie is helder: de motivering voor het intrekken van de referendumwet rammelt behoorlijk. De argumenten van de regering staan op gespannen voet met wetenschappelijke inzichten over referenda. Dit geldt voor de stellingname dat het raadgevend correctief referendum moet worden beoordeeld vanuit de optiek dat het een opmaat is naar een bindend correctief referendum; dit geldt voor de stelling dat het Oekraïne-referendum heeft getoond dat de referendumwet niet heeft gebracht wat verwacht werd; en dit geldt voor de stelling dat het raadgevende karakter van het referendum inherent problematisch is en daardoor tot teleurstelling leidt. Bovendien kunnen de functies van het referendum niet worden vervuld door andere vormen van burgerparticipatie, zoals is gesuggereerd.

Daarnaast wordt er in de motivering voorbijgegaan aan het feit dat wetenschappelijk onderzoek, zoals studies van het Sociaal Cultureel Planbureau en Nationaal Kiezersonderzoek, al decennialang toont dat er onder de Nederlandse bevolking ruime steun is voor het referendum als democratisch instrument, ook na afloop van het Oekraïne-referendum. Om burgers dit democratisch instrument af te nemen tegen de wil van de meerderheid van de bevolking, om dat te doen terwijl er pas één referendum onder de huidige referendumwet is gehouden, en om dat te doen terwijl de afgesproken grondige evaluatie nog niet heeft plaatsgevonden en een Staatscommissie bezig is zich onder meer over het referendum te buigen, gaat nogal ver. Daarvoor heb je sterke argumenten nodig. En die heeft de regering niet gegeven.

Dit artikel is een verkorte en bewerkte versie van een position paper ter gelegenheid van de expertmeeting van de Eerste Kamer der Staten-Generaal op 27 maart 2018 over het wetsvoorstel tot intrekking van de Wet raadgevend referendum. Een videoregistratie van de bijeenkomst en het position paper zijn beschikbaar via de website van de Eerste Kamer.

Afbeelding: Bron