Binnenkort debatteert de Tweede Kamer over initiatiefwetgeving van SP-Kamerlid Van Raak over een bindend correctief referendum. De Staatscommissie Parlementair Stelsel sprak zich al eerder positief uit over een referendum waarbij burgers met een minimumaantal handtekeningen een bindende volksstemming kunnen afdwingen over nieuwe wetgeving. Het correctief referendum rakelt enerzijds herinneringen op aan het Oekraïnereferendum, dat fundamenteel draaide om verwerpen, dwarsbomen en tegenhouden. Anderzijds liet het Wiv-referendum zien dat burgers wetgeving soms ook willen verbeteren in plaats van tegenhouden: nieuwe wetgeving wordt wel als wenselijk gezien, maar niet in de voorgestelde uitwerking. Die mening kon op het stembiljet niet worden uitgedrukt. Dat is echter een beperking die niet altijd hoeft te gelden voor referenda: door slim ontwerp kunnen ook wetsverbeteringen tot uiting komen.
In verschillende landen worden creatieve varianten op het correctief referendum beproefd, waarbij specifieke bezwaren en beleidswensen van burgers beter tot uiting komen dan in een klassieke voor-tegen stemming. In een onlangs verschenen onderzoeksrapport worden drie alternatieve varianten voor het correctief referendum geopperd: gedeeltelijke verwerping, een tussentijdse bestuurlijke respons en een burgerlijk tegenvoorstel.
Uitdagingen van het correctief referendum: betekenisvolle opties met heldere implicaties
Onder de voormalige Wet Raadgevend Referendum konden burgers wetgeving aanvechten, wat bij voldoende handtekeningen uitmondde in een referendumstemming. Die stemming ging over de volledige aanvaarding of verwerping van de wet in kwestie. Een eerste nadeel van dit veelgebruikte, binaire ontwerp is dat er geen ruimte overblijft voor alternatieve of aanvullende opties en dat niet altijd de meest betekenisvolle opties aan kiezers worden voorgelegd.
Een tweede nadeel is dat uit de stemmingsuitslag niet direct helder is wat de gewenste actie is. Uit het Nationaal Referendumonderzoek bleek dat het tegenkamp in het Wiv-referendum een mix was van volledige tegenstanders van nieuwe wetgeving en kiezers met specifieke, adresseerbare bezwaren. Uit ander surveyonderzoek waarin meer dan twee opties voorlagen met betrekking tot de Wiv bleek dat er ruime meerderheden waren voor een aangepaste variant van de Wiv2017. Omdat zulke surveydata pas ver na het referendum bekend waren, was het voor beleidsmakers lastig om een meerderheidsverwerping van de wet direct na de stemming te interpreteren. Ondanks een op het eerste gezicht heldere referendumuitspraak kan het in de praktijk nagenoeg onwerkbaar zijn om een meerderheid tevreden te stellen.
Drie alternatieven voor het correctieve referendum
Hoe kan een correctief referendum, dat in essentie draait om instemming of verwerping, aan deze uitdagingen tegemoetkomen? Drie variaties op het klassieke correctieve referendum kunnen elk op hun eigen manier de potentiële botheid van de voor-tegen stemming temperen: gedeeltelijke verwerping, bestuurlijke respons en het burgerlijk tegenvoorstel.
Variant 1. Correctief referendum met gedeeltelijke verwerping
De eerste variant blijft dicht bij het klassieke correctieve referendum: burgers vragen met een minimumaantal handtekeningen een referendum aan waarop een referendumstemming volgt. Het referendum hoeft echter niet over de hele wet in kwestie te gaan, maar kan ook geselecteerde onderdelen daarvan aanvechten (zie figuur 1). Deze variant maakt het mogelijk om een wet te verbeteren in plaats van volledig te verwerpen, al zou volledige verwerping eventueel ook als stembiljetoptie kunnen worden aangeboden (mogelijk tegen een hogere handtekeningeneis).
De mogelijkheid van gedeeltelijke verwerping werd al door de Staatscommissie gesuggereerd. Internationale ervaringen zijn er in Italië en Malta, waar kiezers in een bijzondere vorm van het correctief referendum gedeelten van bestaande wetgeving mogen aanvechten. Het risico op ‘gatenkaaswetgeving’ is in Italië ondervangen door een wachtperiode voor de inwerkingtreding van de aangepaste wetgeving zodat de wetgever eventuele ontstane gaten kan opvullen in lijn met de in het referendum geuite bezwaren. Bij dat proces zou ook een burgerpanel betrokken kunnen worden.
Figuur 1 Correctief referendum met gedeeltelijke verwerping
Variant 2. Correctief referendum met bestuurlijke respons
Een tweede variant geeft de representatieve democratie meer gewicht. Burgers vechten met een beperkter aantal handtekeningen nieuwe wetgeving aan en maken daarbij hun specifieke bezwaren kenbaar. De wetgever krijgt vervolgens de kans om te reageren met een voorgestelde wetswijziging om aan de bezwaren van de initiatiefnemers tegemoet te komen. Indien de initiatiefnemers niet tevreden zijn met de aanpassingen kunnen zij een hoger aantal handtekeningen verzamelen om een referendum af te dwingen (zie figuur 2).
Deze variant bestaat nog niet in de correctieve referendumpraktijk. Ze is ontworpen door de onderzoekers en geïnspireerd op het Duitse drieledige model voor burgerinitiatieven. In diverse Duitse deelstaten wordt bij de aanvraag van burgerinitiatieven een vergelijkbaar traject met bestuurlijke respons doorlopen, alvorens het eventueel tot een referendumstemming komt. Het referendum met bestuurlijke respons voorziet al in het referendumvoorbereidende traject in wetsaanpassingen. Initiatiefnemers en de wetgevende macht opereren daarbij niet in een vacuüm. In plaats van de wetgever te passeren met een correctief referendum, reageren initiatiefnemer en wetgever op elkaar. Een referendumstemming zal niet altijd noodzakelijk zijn indien al voortijdig aan opkomende bezwaren vanuit de samenleving tegemoetgekomen kan worden. Zoals weleens wordt geopperd is het beste referendum misschien wel het referendum dat niet gehouden hoeft te worden omdat de kwestie door de aanwezigheid van het instrument reeds wordt opgelost.
Figuur 2 Correctief referendum met bestuurlijke respons
Variant 3. Correctief referendum met burgerlijk tegenvoorstel
In een derde variant ontwikkelen initiatiefnemers zelf een tegenvoorstel waarin zij hun bezwaren tegen de nieuwe wetgeving verwerken. Het kan gaan om het wegstrepen van een of meerdere onderdelen van de wet – en daarmee feitelijk de functie hebben van een referendum met gedeeltelijke verwerping – maar wijzigingen en toevoegingen zijn ook toegestaan. Bij het verzamelen van voldoende steun voor dit voorstel volgt een referendum, waarin kiezers voor of tegen zowel het wetsvoorstel als het burgerlijk tegenvoorstel mogen stemmen (zie figuur 3). Ontvangt geen van beide voorstellen een meerderheid, dan komt er geen nieuwe wetgeving. Krijgen beide voorstellen meerderheidssteun, dan beslist een derde vraag waarin beide voorstellen tegenover elkaar worden geplaatst.
Het burgerlijk tegenvoorstel wordt momenteel gebruikt in de Zwitserse kantons Bern en Nidwalden. Ook wel het constructief referendum genoemd, biedt deze variant de meeste ontwerpvrijheid aan initiatiefnemers. Dat vereist enige kennis en vaardigheden. In Bern zijn het in de helft van de gevallen dan ook maatschappelijke groeperingen die het eerste initiatief nemen om een tegenvoorstel te formuleren. Dat maatschappelijke groeperingen – in plaats van individuele burgers – in sommige gevallen het initiatief nemen handtekeningen te gaan verzamelen voor een burgergeïnitieerd referendum, is niet anders bij klassieke correctieve referenda, zoals bijvoorbeeld het Oekraïnereferendum. De steun van burgers blijft cruciaal in de totstandkoming van een referendum. Ook worden alle kiezers betrokken bij de keuze uit de verschillende wetsvarianten. Een vergelijkbaar burgerlijk amendement werd ook voor Nederland al eens geopperd.
Figuur 3 Correctief referendum met burgerlijk tegenvoorstel
Corrigeren als bijsturen
Met een eenvoudig voor-tegen referendum worden in veel gevallen zowel wetgever als burger tekortgedaan. We mogen ervan uitgaan dat verkozen en ervaren beleidsmakers in een parlementair proces zorgvuldig wetgeving hebben geprepareerd. Gegronde bezwaren van burgers kunnen een goede reden zijn om diverse aspecten van die wetgeving nog eens te heroverwegen. Echter zal een volledige verwerping van nieuwe wetgeving ook voor veel burgers slechts in uitzonderlijke gevallen de meest gewenste oplossing zijn.
Met alternatieve ontwerpen zoals de drie besproken varianten kan het correctief referendum beter worden benut door te corrigeren in de betekenis van bijsturen in plaats van verwerpen. De meest veelzijdige van de drie is het correctief referendum met burgerlijk tegenvoorstel, dat kan worden gebruikt voor gedeeltelijke verwerping maar ook voor wijziging en aanvulling. In Bern kwamen afwisselend het wetsvoorstel en het burgervoorstel als winnaar uit de bus, en kozen burgers slechts eenmaal voor helemaal geen nieuwe wetgeving. Goede voorlichting is uiteraard belangrijk. In de Zwitserse voorlichtingsbrochure die voorafgaand aan elke stemming aan kiezers wordt toegestuurd worden beide voorstellen, de verschillen daartussen en argumenten voor en tegen toegelicht. Ook geeft het parlement een stemadvies, waarbij de volksvertegenwoordiging in 2011 zelfs adviseerde om voor het burgervoorstel te stemmen. In het geval van een ingebouwde bestuurlijke responsfase, zoals in de tweede variant, had het parlement er zelfs voor kunnen kiezen om het burgervoorstel zonder stemming te aanvaarden.
Alternatieve referendumvarianten kennen nieuwe uitdagingen op het gebied van stembiljetontwerp, kiezersvoorlichting en alternatieve stemmethoden, maar voortbouwend op internationale ervaringen zijn daar passende oplossingen voor te vinden. In plaats van een zoveelste discussie “voor” of “tegen” het referendum zou het politieke debat nu eens kunnen gaan over creatieve vormen van een correctief referendum, waarbij zowel burger als wetgever gehoord worden.
Het onderzoeksrapport ‘Referenderen en delibereren’ van Frank Hendriks, Daan Jacobs en Charlotte Wagenaar is hier online te lezen.
Foto: “PMA – Referendum Day” by Marco Gentili is licensed under CC BY-NC-SA 2.0
Geef een reactie
Je moet inloggen om een reactie te kunnen plaatsen.