Referenda en deliberatie: drie wegen naar een weloverwogen stemming

Referenda en deliberatie: drie wegen naar een weloverwogen stemming

Is het referendum terug van weggeweest? Na de invoering (en snelle afschaffing) van het raadgevend referendum, bestaat de kans dat Nederlanders opnieuw het recht krijgen om een landelijk referendum aan te vragen. De Tweede Kamer behandelt binnenkort de initiatiefwet-Van Raak, die het mogelijk zou maken om een bindend correctief referendum aan te vragen. Hoewel het niet duidelijk is of de wet zal worden aangenomen, is de kans daarop aanzienlijk groter sinds de Raad van State positief over het wetsvoorstel adviseerde en een rapport van de Staatscommissie Parlementair Stelsel tot de invoering van een dergelijk referendum opriep.

Voor politicologen presenteert de mogelijke terugkeer van het referendum een interessant dilemma. Aan de ene kant geldt dat referenda een constructieve bijdrage kunnen leveren aan de werking van een democratische systeem. Zo komt bij een referendum vaak een bredere en meer representatieve groep burgers opdagen. Ook dienen met name correctieve referenda als waarschuwing tegen wetgeving die (te) weinig draagvlak heeft. Daar staat tegenover dat referenda een vrij bot besluitvormingsmiddel zijn. Complexe voorstellen worden vaak gereduceerd tot een plat ‘voor’ of ‘tegen’. Daarnaast is het voor stemgerechtigden lastig om vat te krijgen op de details van relatief technische wetgeving.

Volgens een recent verschenen rapport zou de oplossing kunnen liggen in een combinatie van referenda en deliberatie – een discussievorm waarbij burgers voorliggende onderwerpen op een open en geïnformeerde manier beschouwen. Het rapport wijst daarbij in het bijzonder op de potentie van burgerfora, of ‘deliberatieve minipublieken’. Door dergelijke burgerfora op verschillende punten in het referendumproces te integreren, is het mogelijk om een aantal scherpe randjes van het referenduminstrument af te halen. Dit zou het ideaal van een weloverwogen stemming dichterbij kunnen brengen.

Referenda en deliberatie: een ongebruikelijke combinatie

Het uitgangspunt van deliberatie is dat mensen in politieke discussies zelden tot een weloverwogen oordeel komen. Een gebrek aan informatie, achterliggende belangen en polarisatie zorgen ervoor dat zulke discussies vaak uitmonden in een uitwisseling van reeds bekende standpunten. Deliberatie wordt dan als alternatief naar voren geschoven. Het gaat hier om een discussie waarin deelnemers informatie krijgen en in een open uitwisseling van gedachten proberen om zowel het eigen standpunt als dat van de ander nader te bestuderen.

Een deliberatieve discussie kan op verschillende manieren tot stand komen. Soms gebeurt dit spontaan, bijvoorbeeld als het publieke debat zich ontwikkelt tot een min of meer vrije, pluriforme uitwisseling van gedachten. In de meeste gevallen moeten hiervoor echter eerst de juiste omstandigheden worden gecreëerd. Een populair format is de deliberatieve minipubliek. Dit is een participatievorm waarin een groep willekeurig geselecteerde burgers wordt uitgenodigd om een publiek vraagstuk uitgebreid te beschouwen, doorgaans met behulp van experts en ervaren gespreksleiders. Een bekend voorbeeld is de G1000, die na een succesvolle primeur in België ook in een aantal Nederlandse gemeenten heeft plaatsgevonden.

Als beproefde manier om een deliberatieve discussie tot stand te brengen, zijn deliberatieve minipublieken een voor de hand liggende aanvulling op het referendum. Deelname aan een dergelijke discussie stelt gewone burgers in staat om een weloverwogen mening te vormen over het voorliggende referendumonderwerp. Dit zou zowel de kwaliteit van hun stem als dat van het referendumproces ten goede kunnen komen. Combinaties van referenda en deliberatie – in meer of minder georganiseerde vorm – zijn echter ongebruikelijk. Referenda zijn traditioneel gestoeld op stemmingen en meerderheidsbesluiten, deliberatie op wederzijds begrip en consensus. Ook in de praktijk komen combinaties van referenda en deliberatie zelden voor. 

Drie combinaties

Het eerder genoemde rapport verkent drie manieren waarop een referendum en deliberatie kunnen worden gecombineerd zodat ze elkaar aanvullen en versterken. Enkele voorbeelden uit het buitenland illustreren hoe dit een aantal ‘scherpe randjes’ van het referenduminstrument af zou kunnen halen.

1. Het voorbereidende burgerforum

De eerste combinatie is die van een referendum en een deliberatieve mini-publiek in de voorbereidende fase. In deze fase moet vaak nog bepaald worden of er een referendum zal plaatsvinden en welke vraagstelling en antwoordcategorieën gepast zijn. Het voorbereidende burgerforum nodigt een willekeurig gekozen groep burgers uit om zich over deze vraagstukken te buigen en het referendum zo mede vorm te geven.

Een voorbeeld is de Ierse Citizens’ Assembly. Deze minipubliek, die in 2016 voor het eerst bijeen kwam, had als opdracht om de Ierse regering te adviseren over een vijftal onderwerpen. Hieronder viel ook het recht op abortus, dat in de Ierse politiek al vele jaren als hete aardappel was doorgespeeld. De 99 willekeurig geselecteerde burgers bestudeerden het onderwerp aandachtig en adviseerden uiteindelijk om de grondwet aan te passen. De regering nam het voorstel over en legde het overeenkomstig de Ierse wet per referendum aan de bevolking voor. Het amendement werd met een ruime meerderheid van stemmen aangenomen.

• Het doorlichtende burgerforum

De tweede combinatie bestaat ook uit een referendum en een minipubliek. Die minipubliek komt ditmaal echter pas bijeen als de contouren van het referendum al min of meer vaststaan. Het doel is dan ook niet zozeer om het ontwerp of onderwerp van een referendum te bepalen, maar om een aankomend referendum inhoudelijk door te lichten en stemgerechtigde burgers te voorzien van een weloverwogen oordeel. Het doorlichtende burgerforum fungeert als een jury die de belangrijkste argumenten op een rijtje zet en hun voor- en nadelen weegt.

Een voorbeeld is de Citizens’ Initiative Review, die sinds 2010 in de Amerikaanse staat Oregon plaatsvindt. Zodra een door burgers voorgestelde initiatiefwet voldoende handtekeningen heeft om per referendum aan de bevolking te worden voorgelegd, komen de willekeurig geselecteerde leden van de Review bijeen om het initiatief van een advies te voorzien. Alle stemgerechtigden krijgen dit advies voorafgaand aan het referendum toegestuurd. Onderzoek wijst uit dat een grote meerderheid van deze stemgerechtigden het advies als behulpzaam ervaart.

• Het opvolgende burgerforum

De derde combinatie bestaat wederom uit een referendum en een minipubliek, maar in dit geval vindt die minipubliek pas ná het referendum plaats. De focus ligt daarbij niet direct op het referendum zelf, maar op de uitslag. Het opvolgende burgerforum heeft namelijk als doel om de uitslag van een referendum te doorgronden en van nadere duiding te voorzien. Daarmee verleent het een vorm van democratische nazorg. 

Het enige bekende voorbeeld is een experiment dat in 2017 door onderzoekers van het University College London werd gehouden. In de Citizens’ Assembly on Brexit boog een groep willekeurig geselecteerde burgers zich over de vraag hoe met de uitslag van het Brexit-referendum diende te worden omgegaan. Na enkele dagen beraad bleek een ruime meerderheid voorstander van een ‘soft brexit’, een conclusie die sterk afweek van de toenmalige stemverhoudingen in het Britse parlement.

Naar een weloverwogen stemming

Deze drie combinaties laten zien hoe deliberatie en referenda elkaar aanvullen en versterken. Hoewel de beschreven combinaties niet voor alle soorten referendums even geschikt of wenselijk zijn, zouden ze met name het ontwerp van bindend correctieve referenda kunnen verrijken. Zo kan deliberatie in de voorbereidende fase van een referendum ervoor zorgen dat het kiezers inhoudelijk relevante opties voorlegt. Wanneer een referendum reeds in aantocht is, kan het stemgerechtigden helpen bij het maken van een geïnformeerde keuze. Tot slot kan deliberatie helpen bij het duiden van de uitslag. Daarmee zou het onduidelijkheid over de precieze betekenis van die uitslag – zoals bij het Oekraïnereferendum – kunnen wegnemen.

Ook als deliberatie er namelijk niet in slaagt om alle scherpe randjes van het referendum af te halen, brengt het een weloverwogen stemming wel degelijk dichterbij. De Tweede Kamer zou er dan ook goed aan doen om dit bij de aankomende stemming over de initiatiefwet-Van Raak in het achterhoofd te houden. Een of meerdere deliberatieve elementen zouden het voorgestelde ontwerp aanzienlijk verbeteren. 

Het onderzoeksrapport ‘Referenderen en delibereren’ van Frank Hendriks, Daan Jacobs en Charlotte Wagenaar is hier online te lezen.

Foto: “C2D2 Feb 19 2009-16” by jason_diceman is licensed under CC BY-NC-SA 2.0