Het referendum als leerschool

Het referendum is een onderwerp waar menigeen een uitgesproken mening over heeft. Vaak vindt men dat het referendum ´goed’ is of is men er rabiaat tegen. Maar kunnen we wel spreken van ‘het’ referendum? En onder welke omstandigheden functioneert dit instrument in Nederland goed? Is het aanvulling op of aantasting van de representatieve democratie?

In het boek Democratische zegen of vloek? Aantekeningen bij het referendum, staat dit vraagstuk centraal. We maken een rondgang langs het referendum in theorie en praktijk, in binnen- en buitenland, om wijzer te worden uit de dynamiek van het referendum-instrument en de inrichting van het Nederlandse raadgevend referendum.

• ´Het´ referendum functioneert altijd in een context

Het referendum kent vele verschijningsvormen. Het precieze referendumontwerp en de context waarin het referendum plaatsvindt, hebben veel invloed op de werking van het referendum in de praktijk. Het Nederlandse raadgevend referendum is daarbij slechts één, relatief bescheiden, manifestatie van een breed scala aan referendumvormen. Belangrijk daarbij is dat het referendum in Nederland is ingebed in een democratische context. Dat maakt het tot een ander instrument dan volksstemmingen in een autoritaire context – zoals recente referenda van Poetin over de Krimbezetting en Erdogan over staatshervorming. Ook binnen democratieën kan het referendum verschillende vormen aannemen, bijvoorbeeld correctief (het aanvechten van bestaande wetgeving) of avancerend (een nieuw onderwerp op de agenda zetten).

Het correctieve referendum kan bestuurders scherp houden doordat de dreiging van een referendum altijd in de lucht hangt. Dit zien we bijvoorbeeld in Zwitserland, waar een brede coalitie van partijen de regering vormt, en daarbij ook viermaal per jaar door referenda kan worden gecorrigeerd. Constante overwegingen en verfijningen gaan vooraf aan beleidsvorming. Behoudens de bestaande referendumdruk doet de Zwitserse consensuspolitiek denken aan de Nederlandse traditie van polderen, waarbij overleg, consensus en het meenemen van minderheidsstandpunten van groot belang zijn. Het referendum is dus niet noodzakelijkerwijs een bedreiging voor consensuspolitiek, maar kan er indirect ook een stimulans aan geven.

• Een eerste kennismaking met het referenduminstrument: Het Oekraïne-referendum

Kritiek op het referendum is in Nederland voor een groot deel gestoeld op het praktijkvoorbeeld dat vorig jaar werd voorgeschoteld: het Oekraïne-referendum. Voor de initiatiefnemers bood de in 2015 door het parlement aanvaarde Wet raadgevend referendum de kans waar ze al jaren op hoopten: het ‘kapotmaken’ van de Europese Unie, of ervoor zorgen dat Nederland uit de EU zou stappen. Het ging de initiatiefnemers dus helemaal niet om het associatieverdrag met Oekraïne. Ook al bleek na afloop van het referendum uit het Nationaal Referendumonderzoek 2016 dat veel kiezers wel degelijk hun stem hadden bepaald op basis van de voorliggende kwestie, toont dit hoe het referendum als vehikel werd gebruikt voor een ander doel. Kritiek was er ook op het onderwerp van het referendum, dat ongeschikt zou zijn vanwege de complexiteit van het onderwerp en het feit dat het verdrag al volledig was afgekaart met de Europese partners. De organisatie van het stemproces leidde eveneens tot kritiek. Gemeenten zouden te weinig stemlokalen inrichten en het stemformulier was zo opgemaakt dat gemakkelijk onbedoeld een ongeldige stem kon worden uitgebracht. Ook zouden de subsidiegelden zijn besteed aan onbehoorlijke doeleinden zoals WC-rollen en zou de uitslag volgens sommigen niet zijn gerespecteerd door de politieke elite.

• Afschaffen of aanpassen?

Het Oekraïnereferendum was in meerdere opzichten een ongelukkige eerste kennismaking met het instrument, maar één imperfecte ervaring geeft nog geen aanleiding om er direct mee te stoppen. Wél is het zaak om te leren van zo’n ervaring. Het referendum kan geleidelijk ingebed raken in de Nederlandse democratie naarmate het instrument zijn nieuwigheid verliest en burgers er meer praktijkervaring mee opdoen. Dit zien we ook in buitenlandse casussen zoals Zwitserland en Denemarken, waar het referendum niet wordt gebruikt om telkens weer ‘boe’ te roepen tegen de elite.

• Naar een referendum-nieuwe-stijl

Er zijn echter meerdere aspecten van het referendum die voor verbetering vatbaar zijn. Daarbij kunnen we een onderscheid maken tussen het ontwerp en de uitvoering van het referendum. De Wet raadgevend referendum biedt de mogelijkheid tot het aanvragen van een niet-bindend, correctief referendum, waarbij gestemd wordt over wetten en verdragen waarmee het parlement onlangs heeft ingestemd. Voor een geldige uitslag moet minstens 30% procent van het electoraat gaan stemmen. Wanneer de opkomstdrempel is gehaald – en een meerderheid van de kiezers tegen de wet heeft gestemd – moeten regering en parlement de wet ‘heroverwegen’. De huidige opkomstdrempel kan voorstanders van de wet aanmoedigen tot strategisch thuisblijven, om de tegenstanders niet aan een hogere opkomst te helpen (en daarmee de kans te vergroten dat zij met een geldige uitslag ‘winnen’). Dit is een perverse prikkel die niet past bij een instrument dat juist bedoeld is om burgers bij besluitvorming te betrekken.

Een opkomstdrempel kan functioneel zijn als het bijdraagt aan een hogere opkomst en een representatievere uitslag; een drempel kan kiezers mobiliseren om de stembusgang te maken en prikkelt de strijdende partijen om campagne te voeren (men wil immers met geldig resultaat winnen). Als alternatief voor de opkomstdrempel kan worden gedacht aan een ander soort drempel: de uitkomstdrempel. Hierbij moeten voorstanders én tegenstanders zich bewijzen door een drempel van bijvoorbeeld 25% voor de eigen voorkeursoptie te halen. Voorstanders hebben reden om zich actief en constructief te mengen in de campagne, omdat vóór stemmen niet bijdraagt aan de winkans van de tegenstanders. Zij hebben geen baat bij een oproep tot thuisblijven, maar wel bij een hoge uitkomst voor de voor-optie, die bij winst een spreekwoordelijke duim naar de beleidsmakers opsteekt. Actief optreden van beide kampen in de campagne komt de kwaliteit van deliberatie ten goede.

• Het referendum in de praktijk: informeren

Ook in het verloop van het referendum – van opstartfase tot nasleep – is het nodige te verbeteren. Een grote verbetering kan worden behaald op het gebied van voorlichting en informatievoorziening. De burger was qua informatievoorziening volledig aanwezen op de website van de onafhankelijke referendumcommissie en de politieke partijen hield zich grotendeels afzijdig tijdens de referendumcampagne, terwijl juist zij bij een correctief referendum een belangrijke taak hebben: het verantwoorden van hun keuze en het uitleggen van de argumenten en beweegredenen die ten grondslag liggen aan de ingestemde wetgeving. De politieke meerderheid heeft zich per slot van rekening al in positieve zin uitgesproken over de wet.

In andere landen met een referendum-cultuur, zoals Zwitserland, wordt bovendien gebruik gemaakt van een informatieve huis-aan-huis folder, waarin het onderwerp van stemming neutraal wordt toegelicht en pagina’s zijn ingeruimd voor de argumenten van voor- en tegenstanders. Een dergelijk voorlichtingsinstrument zou voor het Nederlandse referendum ook denkbaar zijn, waarbij die taak bijvoorbeeld ten deel valt aan de onafhankelijke referendumcommissie. Evenwichtige subsidieverstrekking voor inhoudelijke initiatieven zou bovendien kunnen bijdragen aan de informatievoorziening.

• Realistische verwachtingen

Tenslotte moeten we realistische verwachtingen hebben ten aanzien van het referendumtype dat voorhanden is: een adviserend, correctief referendum. De adviserende eigenschap van het referendum vervaagt in de praktijk vaak doordat burgers het referendum als bindend opvatten, zeker wanneer de opkomstdrempel wordt behaald. Dit wordt nog eens versterkt wanneer politici van tevoren beloften doen over het overnemen van de referendumuitslag. Hiermee brengen zij zichzelf in een lastige positie wanneer ze na afloop van het referendum moeten onderhandelen over een haalbare oplossing die niet gelijk staat aan de volledige afschaffing van de wetgeving.

Het correctieve aspect maakt dat het voor burgers alleen mogelijk is om volksvertegenwoordigers een corrigerende tik op de vingers te geven door aan te geven dat ze het in meerderheid oneens zijn met wetgeving. Voor het aanduiden van bijvoorbeeld gewenste alternatieven is geen plaats. In de ontwerpfase zijn hiervoor alternatieve varianten voorhanden, zoals referenda met meerdere antwoordopties. Onder het huidige referendumontwerp moeten we realistische verwachtingen koesteren: enkel een afkeuring van de wetgeving zoals die voorligt, kan worden geuit. In combinatie met het adviserende aspect betekent dit dat de politiek veel ruimte heeft voor interpretatie van de referendumuitslag en voor het vinden van een oplossing die naar hun inzicht het beste tegemoet komt aan de bewaren van tegenstemmers.

Kortom, er zijn vele verschijningsvormen van het referendum, waarvan in Nederland slechts in een enkele variant wordt voorzien. In de exacte inrichting daarvan kan nog het een en ander beter afgestemd worden. Ook in de uitvoering zijn verbeteringen mogelijk. We moeten daarbij openstaan voor een proces van leren en experimenteren. Goed ingericht en georganiseerd kan het referendum een nuttig instrument zijn ter aanvulling op de representatieve democratie, mits de verwachtingen helder en realistisch zijn.