Regionalisering van het kiesstelsel: Afdwingen of faciliteren?

Nederland is een van de weinige landen waarin verkiezingen voor de Tweede Kamer worden vormgegeven binnen één kiesdistrict. Bij de telling van stemmen en de toewijzing aan het parlement worden de stemmen op één hoop gegooid. In politieke discussies over het Nederlandse kiesstelsel wordt daarom vaak het idee geopperd dat regio’s een steviger rol zouden moeten spelen. Wat zijn de vormen waaruit we kunnen kiezen? Wat is het voornaamste verschil tussen de oplossingen die Nederland, Engeland, Duitsland, Denemarken, en Zweden kiezen? En wat is het verschil tussen vertegenwoordiging afdwingen en faciliteren?

De harde keuze: Engeland, Duitsland, of Denemarken/Zweden

We kunnen hard kiezen voor een regionaal kiesstelsel. Dan zijn er in het publieke debat drie voorname opties.

In de jaren 60 werd wel verwezen naar het Britse kiesstelsel, waarin elk kiesdistrict één vertegenwoordiger afvaardigt. Dat zou duidelijker tegenstellingen creëren. Inmiddels weten we dat dit kiesstelsel leidt tot een veel slechtere vertegenwoordiging van kiezers, tot lagere opkomst, en minder vertrouwen in de politiek. Omdat het systeem de meerderheidsmacht vaak in handen legt van een minderheid, is bovendien het risico groter dat machthebbers het systeem ondermijnen door die naar de eigen hand te zetten.

Met name in de jaren 90 en 00 werd vervolgens gekeken naar het Duitse kiesstelsel als alternatief voor het Nederlandse. In Duitsland hebben kiezers twee stemmen: één voor de afvaardiging van de regio (één afgevaardigde per kiesdistrict) en één voor de nationale verhoudingen. De helft van de Kamerzetels gaat naar de regionale afgevaardigden. Met de andere helft van de Kamerzetels wordt gezorgd dat de verhoudingen in het parlement in lijn zijn met de tweede stem. Dit ‘gemengde’ kiesstelsel kan alleen werken door enerzijds een hoge kiesdrempel (5%) en anderzijds een flexibel totaal aantal Kamerzetels. Het komt immers regelmatig voor dat sommige partijen via de eerste (regionale) stem meer zetels krijgen dan waar ze volgens de tweede (landelijke) stem recht op zouden hebben. Om de verhoudingen in het parlement goed te krijgen, zal het dan nodig zijn om stoeltjes bij te zetten in het parlement. Het Duitse kiesstelsel is complexer dan het Nederlandse en minder toegankelijk voor kleine en nieuwe partijen. Daardoor leidt tot minder vertrouwen in de politiek.

Het afgelopen decennium wordt vooral gekeken naar de kiesstelsels van Denemarken en Zweden, bijvoorbeeld door partijen als BBB, CDA, en NSC. Beide landen hebben minder kiesdistricten, waaruit per kiesdistrict meerdere vertegenwoordigers naar het parlement gestuurd. Een deel van de parlementszetels wordt niet langs districtlijnen verkozen maar toegewezen op basis van evenredigheid met de nationale uitslag. Denemarken heeft 10 kiesdistricten voor 135 zetels, en 40 zetels die de evenredigheid bewaken. Zweden heeft 29 districten voor 310 zetels, en 39 zetels die de evenredigheid bewaren. Het voordeel van deze kiesstelsels is de wijze waarop ze de evenredigheid bewaken door die al binnen de districten vorm te geven. Nadeel is dat het aantal districten veel kleiner zal moeten zijn. Omgerekend naar de grootte van de Tweede Kamer, kom je gauw uit op 10 tot 15 regio’s met gemiddeld 1,2 tot 1,8 miljoen inwoners per regio. Regio’s waar we gebruikelijk aan denken – Zeeland, Groningen, Zuid-Limburg, Twente, het Westland, het Groene Hart, of de Achterhoek – zouden alle aanzienlijk kleiner zijn dan dit gemiddelde. Ook dit kiesstelsel gaat ietwat ten koste van de evenredigheid van het kiesstelsel.

Er zijn uiteraard ook op principieel niveau nog veel andere kiesstelsels denkbaar. Maar de voornaamste politieke discussies hebben gekeken naar de bovenstaande voorbeelden.

Kiezers: Weinig behoefte aan een regionaal kiesstelsel

Laten we een stap terugzetten: Hoeveel behoefte is er aan een regionalisering van het kiesstelsel?

In 2017 is deze vraag voorgelegd in het Nationaal Kiezersonderzoek. Kristof Jacobs heeft laten zien dat slechts 35% van de kiezers steun uitspreekt voor een kiesstelsel waarin iedere regio of provincie eigen Kamerleden heeft. Dat is een kleine minderheid. Bovendien hebben andere voorstellen voor democratische hervormingen (zoals het referendum, een hogere kiesdrempel, of stembusakkoorden) veel meer steun verkregen in dat onderzoek. Alleen afschaffing van de Eerste Kamer kon op minder steun rekenen.

Ook uit het gedrag van kiezers blijkt niet dat regionale vertegenwoordiging de hoogste prioriteit heeft. Kiezers kunnen nu al voorkeurstemmen uitbrengen. Aan de ene kant is er duidelijk sprake van wat Marijn Nagtzaam omschreef als een ‘thuisvoordeel‘: in hun eigen kiesdistrict halen kandidaten gemiddeld meer stemmen. Maar aan de andere kant hechten kiezers over het algemeen het meeste gewicht aan de sekse van hun vertegenwoordigers en aan hun politieke stijl. Regionale achtergrond komt pas op de derde plaats. Het nadeel van een regionaal kiesstelsel is daarbij dat het vertegenwoordiging op de andere kenmerken bemoeilijkt. Het wordt voor de meeste kiezers onmogelijk gemaakt om op dat ene Kamerlid te stemmen met wie zij zich identificeren. Dat kan gaan om een Kamerlid dat de eigen migratieachtergrond koppelt aan haar rol in het politieke debat. Maar ook om een vasthoudend Kamerlid met omvangrijke dossierkennis dat zich vastbijt in problemen. Omdat die kandidaten maar in één district op de lijst staan, is een voorkeursstem op die kandidaat voor de meeste Nederlanders niet mogelijk.

Daar zit dan ook een risico. Het idee is dat met voldoende regionale vertegenwoordigers er een hardere stem zou zijn geweest in reactie op, bijvoorbeeld, de Groninger gaswinning. Dat kan kloppen. Maar het kan ook ten koste gaan van vertegenwoordiging langs andere kenmerken. Als hierdoor minder bijters of nog minder praktisch opgeleiden in de Tweede Kamer komen, kan dat niet-regionaal gebonden problemen zoals bijvoorbeeld een toeslagenschandaal langer laten woekeren.

Noodzaak voor verbetering regionale vertegenwoordiging is laag

Laten we ook kijken naar hardere cijfers dan opinies en kiesgedrag. Nederland heeft de facto geen regionaal element in het kiesstelsel (de kieskringen tellen in de praktijk niet). Dan moet het vast slecht gesteld zijn met de regionale vertegenwoordiging. Toch?

Nee. De regionale vertegenwoordiging is in Nederland opvallend onopvallend.

Recent onderzoek van Leonardo Carella en Andrew Eggers laat zien dat Nederland opmerkelijk gemiddeld scoort in de regionale vertegenwoordiging, hoewel het kiesstelsel dat niet afdwingt. [Dank aan Tarik Abou-Chadi die me hier recent op wees op BlueSky.] Nederland doet het slechter dan België en Portugal, iets slechter dan Duitsland, iets beter dan Denemarken, en aanzienlijk beter dan veel andere landen. Systematisch scoren landen met een gemengd kiesstelsel (als Duitsland) gemiddeld beter op regionale vertegenwoordiging dan landen met andere kiesstelsels (zoals Denemarken of het Verenigd Koninkrijk).

Om de discussie nog verder te bemoeilijken, wordt het oordeel over achterstelling ook nog beïnvloed door de focus: Gaat het om woonplaats of afkomst?

Regionalisering inpassen in een evenredig kiesstelsel: status quo, quota, of facilitering

Terug naar de kiesstelsels: We hebben hierboven al gemerkt dat er een spanningsveld bestaat tussen regionalisering en evenredigheid. In het Britse kiesstelsel loopt de vertegenwoordiging geheel via enkelvoudige districten, met veel problemen. Het gemengde kiesstelsel (zoals het Duitse) is het best in staat regionale vertegenwoordiging af te dwingen, maar vereist een hoge kiesdrempel en een flexibeler aantal Kamerzetels. Wanneer meerdere vertegenwoordigers worden geselecteerd per kiesdistrict (zoals in Denemarken en Zweden) gaat dat ten koste van het aantal regio’s, en dus van de centrale doelstelling.
Als we uitzoomen, zijn er grofweg drie manieren om regionalisering in een evenredig kiesstelsel in te passen.

De status quo legt de verantwoordelijkheid voor beschrijvende vertegenwoordiging binnen ons kiesstelsel bij de politieke partijen die de kandidatenlijsten opstellen. Zij zouden, als zij dat willen, kunnen zorgen voor een nog betere spreiding van kandidaten. Dat geldt niet alleen voor kandidaten naar hun regionale herkomst/woonplaats, maar ook voor andere kenmerken (politieke stijl, specialisme, sekse, opleidingsniveau, migratieachtergrond, etc.).

De tweede optie dwingt vertegenwoordiging af met quota, zoals in Denemarken of Zweden. Een regionaal kiesstelsel is in de kern niet meer dan een quotum-kiesstelsel: Kiezers worden vernauwd tot één of enkele kenmerken, en ze kunnen alleen op kandidaten stemmen met die kenmerken. Het is een manier om regionale vertegenwoordiging af te dwingen, maar ten koste van andere kenmerken en met beperkt nut. Waarom quota gesteld zouden moeten worden op regio en niet op, bijvoorbeeld, opleidingsniveau is daarbij onduidelijk. Het Nederlandse parlement is immers totaal geen goede afspiegeling op basis van opleidingsniveau.

De derde optie probeert betere vertegenwoordiging van personen te faciliteren zonder dit af te dwingen. Ook dan zijn er minstens twee smaken. In het huidige stelsel werken we al met voorkeursstemmen: kandidaten met een kwart van de kiesdeler komen hoger bovenaan de rangorde van verkozen kandidaten binnen hun partij. We zouden die voorkeursdrempel kunnen verlagen, zodat het kiezers makkelijker wordt gemaakt om kandidaten van hun keus verkozen te laten worden. De alternatieve optie is het voorstel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Daarin kunnen kiezers ofwel stemmen op de lijst zoals die is, ofwel op een persoon op die lijst. Als 60% van de stemmen op partij X naar de lijst zijn gegaan en 40% naar personen op die lijst, worden de eerste 60% van de zetels van partij X gevuld met de lijstvolgorde en de overige 40% naar niet-verkozen kandidaten op basis van de rangorde van de personenstem. In Nederland staat dit kiesstelsel bekend als het Kiesstelsel Burgerforum. Het is door politicologen wel vaker besproken. Het leidt inderdaad tot een betere vertegenwoordiging op een reeks kenmerken, waaronder regionale herkomst.

Vanuit het perspectief van vertegenwoordiging is het voordeel van het faciliterende model dat kiezers meer invloed krijgen op de personele samenstelling van de volksvertegenwoordiging, zonder dat ze gedwongen worden zich te scharen rond één kenmerk van de vertegenwoordigers. Voor partijen is een nadeel dat ze wat minder grip krijgen op de samenstelling van de fractie, hoewel zij nog altijd zelf verantwoordelijk blijven voor de samenstelling van de kieslijsten. In hoeverre dit daadwerkelijk een probleem is voor partijen en fracties, is eerder een empirische vraag. Marijn Nagtzaam en Patrick van Erkel hebben hier recent mooi onderzoek naar verricht.

Geen simpele oplossing

Kortom, regionalisering van het kiesstelsel kan verschillende vormen aannemen. Wie de instituties wil aanpassen naar een regionaal kiesstelsel, kiest voor quota. Het is goed denkbaar dat ook het Deense en het Zweedse model een grondwetswijziging zouden vereisen omdat het denkbaar is dat onder omstandigheden niet voldaan kan worden aan de grondwettelijke bepalingen van 150 kamerzetels en evenredigheid.
Het voornaamste alternatief voor afgedwongen regionalisering is de facilitering van meer persoonlijke vertegenwoordiging. Dat legt de keus meer in handen van kiezers zelf. Maar of dat dezelfde potentie heeft tot zelforganisatie van politici uit specifieke regio’s is maar de vraag.