Vorige week werd het nieuwe kabinet geïnstalleerd. Alle ministers, behalve Mark Rutte, waren nieuw als minister en legden dus de eed of gelofte af. Is het uitzonderlijk dat er zoveel nieuwe ministers in het kabinet zitten?

Volledige of gedeeltelijke afwisseling

Internationaal gezien is het helemaal niet opmerkelijk dat veel ministers geïnstalleerd moeten worden. De manier waarop het kabinet tot stand komt, verschilt van land tot land. Een belangrijk onderscheid is of in een land het kabinet door volledige of gedeeltelijke afwisseling gevormd wordt. In landen als het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Denemarken wordt het kabinet traditioneel gevormd door volledige afwisseling. Bij iedere verkiezing wordt gekeken of de linkse partij (of partijen) of de rechtse partij (of partijen) de grootste is. Deze levert dan de ministersploeg. Dat betekent dat bij de verkiezing óf er een volledig nieuwe ministerraad komt óf veel van de ministers terugkomen.

In Nederland, maar ook in landen als Oostenrijk, Finland en Duitsland is gedeeltelijke afwisseling gebruikelijker. Na de verkiezingen krijgt de grootste partij het initiatief en wordt er onderzocht of er een meerderheid gevormd kan worden. Als de bestaande coalitie niet doorgaat, blijft er ten minste een coalitiepartij in de coalitie, er schuift één of meerdere partijen uit de coalitiepartij, en komt er één of meerdere partijen bij.

In landen met gedeeltelijke afwisseling, vallen kabinetten vaak, terwijl in landen als het Verenigd Koninkrijk kabinetten stabieler zijn. Toch is het beleid in landen met gedeeltelijke afwisseling consistent, ondanks dat kabinetten instabieler zijn, stellen politicologen als Arend Lijphart, deels omdat ministers lang op hun post blijven. Denk aan Joseph Luns, die tussen 1952 en 1971 minister van Buitenlandse Zaken was in kabinetten met verschillende samenstelling.

Dat is het idee, maar in welke mate is er continuïteit in de ministerraad?

Figuur 1: Percentage ministers (rood) en bewindslieden (groen) dat in het kabinet bleef

Wisselingen in de ministersploeg

In de figuur hierboven kan je zien in welke mate leden van het kabinet in het kabinet blijven. De rode balkjes laten het aandeel ministers dat minister gebleven is als er een nieuw kabinet is aangetreden, zien. De groene balkjes laten het aandeel bewindspersonen (ministers en staatssecretarissen) zien dat bewindspersoon is gebleven. Dat kunnen staatssecretarissen zijn die minister zijn geworden, of staatssecretarissen die staatssecretaris zijn gebleven. Ik geef het figuur met bewindspersonen weer omdat pas sinds 1986 alle staatssecretarissen gelijk tijdig met de ministers worden beëdigd. Gemiddeld blijf 47% van de ministerraad aan en 42% van het kabinet.

De figuur laat zien dat het kabinet Rutte III niet het eerste kabinet was waarin maar een klein deel van de bewindspersonen blijft of het meest extreme geval. In het eerste kabinet Van Agt (CDA/VVD) moesten alle ministers opnieuw geïnstalleerd worden. De premier, Van Agt, was lid geweest van het voorgaande kabinet, het kabinet-Den Uyl (PvdA/KVP/ARP/D66/PRR) maar had, vanwege een toenmalige regel dat Kamerleden maximaal drie maanden tegelijkertijd minister mochten zijn, afstand gedaan van het ministerschap om lid te blijven van de Tweede Kamer na de verkiezingen van 1977. Hierbij speelde natuurlijk een rol dat alle PvdA, PPR en D66 bewindspersonen niet doorgingen, en er ministers van VVD en CHU-huize bij moesten komen, maar ook dat de ministers van het kabinet-Den Uyl niet waren voorgedragen door hun partijen maar handgekozen waren door de progressieve partijen tijdens de curieuze formatie 1972-1973.

Tussen het kabinet-Kok II (PvdA/VVD/D66) en het kabinet-Balkenende I (CDA/LPF/VVD) bleef ook maar één persoon minister, Korthals, die van Justitie naar Defensie ging. Als we staatssecretarissen meenemen dan is het aandeel iets hoger: Remkes en Hoogervorst werden gepromoveerd naar minister.

Als we staatssecretarissen mee nemen (groene balkjes), dan valt het kabinet-Kok I (PvdA/VVD/D66) op: Van Lubbers III (CDA/PvdA) naar Kok I ging maar drie van de vijfentwintig bewindspersonen door. Minister-president Kok, de eeuwige minister, Pronk, en de minister van onderwijs, Ritzen. Natuurlijk waren alle D66 en VVD bewindspersonen nieuw, maar ook alle PvdA staatssecretarissen waren nieuw. Nadat de partij na vijf jaar in het kabinet in een neerwaartse spiraal was gekomen, zorgde Felix Rottenberg voor een massale personele vernieuwing om de partij weer energie te geven.

Figuur 2: Nieuwe bewindslieden en nieuwe coalitiepartijen (Rutte-III in het rood)

Mate waarin de coalitie en de ministerraad vernieuwd wordt

Wat verklaart de mate waarin de ministerraad vernieuwd wordt? Een logische verklaring voor de mate waarin leden van de ministerraad aanblijven is de mate waarin de steun in de Kamer gelijk blijft. In de figuur hierboven staat de mate waarin leden van de ministerraad in de ministerraad blijven op de verticale as (‘ministerraadvernieuwing’). Op de horizontale as staat het percentage zetels van partijen die in de coalitie zitten dat ook voor de verkiezingen in de coalitie zat (‘coalitievernieuwing’).

De rondjes zijn kabinetten gevormd na verkiezingen en driehoekjes zijn tussentijds gevormde kabinetten. Je kan duidelijk zien dat de mate van coalitievernieuwing een redelijke voorspelling is van de mate van ministerraadsvernieuwing. Dat is natuurlijk op zich logisch omdat als bijna alle fracties in het kabinet nieuw zijn, zij allemaal nieuwe ministers zullen voorstellen. Toch zijn er ook kabinetten die bijna helemaal bestaan uit partijen uit de voorgaande periode, waar een groot deel van de ministers nieuw is, zoals het kabinet-Biesheuvel waar maar twee op de zestien ministers aanbleef. Kabinetten die tussentijds gevormd zijn, bestaan voor meer dan 50% uit oude ministers. Dat is natuurlijk logisch omdat dit met name demissionaire kabinetten zijn waarbij de portefeuilles herverdeeld worden onder de bestaande ministers en mogelijk een aantal staatssecretarissen gepromoveerd worden.

Er is geen perfecte correlatie tussen het aantal ministers dat aanblijft na een kabinetswisseling en de mate waarin de coalitie aanblijft. De stabiliteit is minder groot dan de continuïteit van partijen aangeeft.  Ook als er veel partijen in het kabinet blijven, is er vaak toch een grote personele wisseling.