Vorige week maandag kondigde Royal Dutch Shell aan dat zij hun hoofdkantoor naar Groot-Brittannië zullen verhuizen en een volledig Brits bedrijf worden. Het duurde minder dan enkele uren voordat ook het ‘D-woord’ weer zijn comeback maakte; op de nieuwssites én in Den Haag. Ik heb het inderdaad over de (afschaffing van de) dividendbelasting. Tussen oktober 2017 en oktober 2018 ging het bijna nergens anders over in Den Haag, maar toen Rutte op in oktober 2018 zijn voornemen tot afschaffing weer introk, bleef het heel lang stil. In een paper dat binnenkort in Business and Politics wordt gepubliceerd, stelde ik met Milan Babic, Diliara Valeeva en Javier Garcia-Bernardo de vraag hoe het kwam dat het kabinet Rutte III ineens besloot om de dividendbelasting af te schaffen en waarom er uiteindelijk toch een streep door de voorgenomen afschaffing ging. Meer fundamenteel vroegen wij ons af wat dit betekent voor de rol van bedrijven in de democratie. Hoe komt het bijvoorbeeld dat de afschaffing van de dividendbelasting ook vorige week maandag (weliswaar kortstondig) weer op de agenda kwam, terwijl het voornemen wederom in geen enkel verkiezingsprogramma stond?
Hoe zat het ook alweer met de dividendbelasting? Over elk dividend dat bedrijven uitkeren betalen aandeelhouders belasting. Tot 2005 was dat 25%, maar het Kabinet Balkenende II (CDA, VVD, D66) verlaagde dit destijds naar 15% en suggereerde toen al dat deze op termijn helemaal afgeschaft zou worden. Ondanks herhaaldelijke lobby-activiteit van VNO-NCW, de American Chamber of Commerce (AmCham) en grote bedrijven als Shell en Unilever bleef de afschaffing uit. In 2017 kondigde het kabinet Rutte III tot ieders verbazing aan om de dividendbelasting helemaal af te schaffen. Die verbazing was al groot omdat het in geen enkel verkiezingsprogramma stond, en werd alleen maar groter toen ook nog bleek dat de maatregel volgens het CPB geen extra banen op ging leveren, enkel ten goede kwam aan buitenlandse aandeelhouders en (uiteindelijk) slechts 13% van de bevolking de maatregel steunde. Waarom gingen de plannen dan niet direct van tafel, maar hielden ze ondanks felle oppositie bijna een jaar stand?
Instrumentalisten en structuralisten
Eerst een stukje klassieke theorie. De vraag over wat de rol van bedrijven in de politiek is gaat terug tot de jaren zeventig toen devolgende vraag centraal stond: wie regeert er in een kapitalistische samenleving, de staat of het kapitaal (lees: bedrijven)? Hierover ontstond een vurig debat tussen enerzijds de zogeheten structuralisten en anderzijds de instrumentalisten. Die laatste groep stelt dat het vooral belangrijk is om controle te verwerven over de staat. Wanneer je beschikking hebt over de (instrumenten van de) staat dan kun je bedrijven nationaliseren, reguleren of hogere belastingen heffen. Wilde je macht dan was het doel altijd om toegang te krijgen tot de instrumenten van de staat.Om die reden werden later werden ook lobbyactiviteit, campagne-donaties (vooral in de VS) of de zogenaamde draaideur-politiek (waarbij ministers uit het bedrijfsleven komen of daar na hun ministerschap naartoe gaan) als uitingen van instrumentele macht gezien.
Structuralisten zagen dit anders. Zij stelden dat niet de staat, maar het bedrijfsleven (of de heersende klasse) de meeste macht uitoefent. In een kapitalistische samenleving is de staat immers afhankelijk van bedrijven omdat die belastingen betalen, banen creëren en in fabrieken en machines investeren. Stoppen ze daarmee of investeren ze in het buitenland (door bijvoorbeeld te verhuizen), dan loopt een staat banen, investeringen en belastingen mis. Dus zelfs als de staat in handen is van arbeiders(partijen), dan zullen die in een kapitalistische maatschappij nog steeds afhankelijk zijn van bedrijven en tegemoet moeten komen aan hun wensen. Doen ze dat niet, dan vertrekken die bedrijven of ontslaan ze werknemers die hun partij daar waarschijnlijk voor voor afstraffen bij de volgende verkiezingen – alle goede bedoelingen ten spijt.
Marionetten
Een voordeel aan instrumentele macht is dat het in potentie goed observeerbaar is: je kunt (als je toegang hebt) zien welke bedrijven lobbyen en welke ministers er uit het bedrijfsleven komen. Het is ook een veelgebruikt argument van linkse oppositie. Toen in juni 2018 bijvoorbeeld uitkwam dat de staat ruim 7 miljard euro belastinginkomsten van Shell mis had gelopen omdat zij over de helft van hun aandelen geen dividendbelasting betalen stelde Marianne Thieme:
“De afgelopen vijftien jaar waren vijftien kabinetsleden afkomstig van Shell. Drie bewindslieden van Rutte III hebben bij Shell gewerkt. En de premier stond op de loonlijst van Unilever. Verrassend is het niet dat de deal met Shell in 2005 tot stand is gekomen onder Gerrit Zalm, die sinds 2013 commissaris van Shell is en medearchitect van het regeerakkoord.”
In beeldspraak kun je het kabinet het beste voorstellen als een ‘soort marionet van het bedrijfsleven’, waarbij je enkel achter de poppenkast hoeft te kijken om te zien wie er aan de touwtjes trekt.
Dat is anders bij structurele macht. Structuralisten stelden namelijk dat, omdat de staat afhankelijk is van het bedrijfsleven, bedrijven helemaal niets hoeven te doen om invloed uit te oefenen. Neem bijvoorbeeld demissionair minister Blok die afgelopen maandag, nadat bekend werd dat Shell wilde vertrekken, meteen ging kijken of er steun in de Kamer was om alsnog de dividendbelasting af te schaffen (terwijl Shell hier inmiddels helemaal niet meer om vroeg). Volgens structuralisten hoeven grote bedrijven helemaal niet te lobbyen, maar kunnen ze gewoon achteroverleunen en volstaat het dat ze veel werkgelegenheid scheppen en de regering zal al naar hun pijpen dansen.
Daar zit ook precies het probleem: je kunt niet zíén dat regeringen naar de pijpen van het grootbedrijf dansen. Oftewel, waar het wél observeerbaar is waar ministers vandaan komen of wie toegang hebben tot ministeries, is het veel moeilijker om empirisch te bewijzen dat die ministers altijd tegemoetkomen aan het bedrijfsleven – ook wanneer er geen lobbyactiviteit is. Bovendien is het één moeilijk van het ander te onderscheiden omdat structurele en instrumentele macht vaak hand in hand gaan. Bedrijven lobbyen en rekruteren oud-politici, terwijl politici en ambtenaren luisteren naar bedrijven vanwege hun structurele macht.
Hybridebenaderingen
Nadat tijdens de financiële crisis wereldwijd tientallen banken werden gered omdat ze zogezegd too-big-to-fail waren, ontstond er een nieuwe golf van onderzoek naar de (structurele) macht van bedrijven. Hiermee zijn er ook een aantal ‘hybridebenaderingen’ ontstaan die pogen de verschillende soorten macht te integreren. Daarnaast wordt vanuit sociaal-constructivistische hoek vaak benadrukt dat de macht van bedrijven ook afhangt van de maatschappelijke aandacht daarvoor. Staat een onderwerp hoog op de agenda dan keert de publieke opinie zich vaak tegen bedrijven, dus zullen bedrijven hun best doen om onder de radar te blijven als ze aansturen op hervormingen. Echter, als bedrijven mensen overtuigen dat het bedrijfsbelang samenvalt met het algemeen belang dan kunnen ook kiezers zich in meerderheid tegen hogere belastingen keren.
Om te begrijpen waarom het ook VNO-NCW, Shell en Unilever uiteindelijk niet lukte de dividendbelasting af te schaffen hebben wij geprobeerd om deze verschillende benaderingen in één model te integreren (figuur 1). Neem een regering (A) die moet kiezen hoeveel procent belasting ze willen heffen bij bedrijven waarbij de keuze loopt van hoge belastingen (X) tot helemaal geen belasting (¬X). Bedrijven (B) zullen lagere belastingen willen en daarvoor lobbyen (fig. 1.1), terwijl kiezers (C) doorgaans hogere bedrijfsbelastingen willen. Echter als hogere belasting betekent dat bedrijven hun werknemers ontslaan (B à C), dan zal de regering misschien eerder kiezen voor lagere belastingen (fig. 1.2). Ook kan het zijn dat bedrijven dan vertrekken naar een ander land waar de belasting laag is (fig. 1.3) – zo dreigde Unilever naar Groot-Brittannië te gaan als de dividendbelasting niet werd afgeschaft. Ook kunnen omgevingsfactoren zoals een oorlog, epidemie of depressie (D) ertoe leiden dat het belang van bedrijven ondergeschikt worden gemaakt aan andere belangen (fig. 1.4). In figuur 1.5 wordt ook de rol van beeldvorming, expert-opinies en de media (M) meegenomen, en de invloed die bedrijven hebben op de media en waar ze aandacht aan besteden (fig. 1.6).
Integreren we deze figuren allemaal in één model, dan krijg je figuur 2. Nog drie opmerkingen daarover: allereerst gaat het hier om geaggregeerde posities. Bedrijven (B), kiezers (C), media (M) en zelfs regeringen (A) zijn niet één actor, maar bestaan uit een veelheid aan actoren die vaak intern verdeeld zijn. Zo was uiteindelijk nog steeds 13% van de bevolking (C) vóór afschaffing, keerde het midden- en kleinbedrijf (B) zich in september 2018 tegen de afschaffing (Shell en Unilever bleven voorstanders), en was er ook binnen de regering (A) steeds meer weerzin van vooral de ChristenUnie en D66 en bleef alleen de VVD onomwonden voorstander van afschaffing.
In de tweede plaats kunnen we opmerken dat de pijlen soms ook andersom kunnen staan. Werknemers (C) hebben via onder andere vakbonden ook invloed op bedrijven (B) en ook regeringen (A) hebben juridische of economische middelen om zich tegen de macht van bedrijven (B) te verzetten. Een goed voorbeeld hiervan is de exit-taks (X) die op initiatief van voormalig GroenLinks-kamerlid Bart Snels mogelijk ingevoerd gaat worden (mits de kamer hier binnenkort mee instemt). In dat geval zouden multinationals als Shell eerst flink moeten betalen voordat ze uit Nederland kunnen vertrekken (en dat vinden aandeelhouders doorgaans niet leuk).
Tot slot mag opgemerkt worden dat dit model slechts een basis legt. Uiteindelijk kan deze nog worden uitgebreid en complexer worden gemaakt door andere actoren (zoals bijvoorbeeld de EU of de rechtelijke macht) toe te voegen of uit te lichten.
Het Dividendbelastingdebat
Voor nu volstaat het model om te begrijpen waarom de dividendbelasting lange tijd niet (2005-2017), toen wel (2017-18), toen toch niet (2018-2021) en toen, zo hoorden we maandag, misschien toch weer wel zou worden afgeschaft. Voor de hele gevalstudie kun je beter het artikel lezen, maar ik zal me hier beperken tot de belangrijkste inzichten.
- Periode 2005-2017. Allereerst, waarom kwam de afschaffing niet eerder op tafel terwijl er toch aanhoudend voor gelobbyd (B–>A) werd. Een mogelijke verklaring is dat er in de periodes 2006-2010 en 2012-2017 een linkse partij (PvdA) in de regering (C–>A) zat dus dat afschaffen sowieso geen optie was. Rutte I had de belasting natuurlijk af kunnen schaffen, maar in 2010-2012 zat Nederland in een diepe recessie (D) en was er geen ruimte om een extra gat in de begroting te slaan.
- Periode 2017-2018. Waarom lukte het in 2017 dan wel? Allereerst trad er een regering (C–>A) met vier rechtse partijen aan wat een window of opportunity voor het bedrijfsleven bood. Bovendien waren er veel vijandige overnamepogingen van onder andere Kraft Heinz (op Unilever) en PPG (op AkzoNobel) waardoor Unilever had besloten zich in slechts één land te vestigen. Doordat ze konden dreigen om naar Groot-Brittannië te vertrekken (B–>E) konden ze de nieuwe regering onder druk zetten.
- Periode 2018-heden. Doordat de dividendbelasting hoog op de politieke agenda bleef staan – door journalisten, door CPB-berekeningen en omdat Rutte over de niet-bestaande memo’s had gelogen – raakten experts, media en kiezers (M–>C) steeds feller gekant tegen de dividendbelasting. Dat alles mocht echter niet baten. Pas toen Britse aandeelhouders van Unilever het concern verboden om naar Nederland te verhuizen (B–>E), verloor het bedrijf één van zijn belangrijkste ‘instrumenten’ – de verhuizing die als quid pro quo gold voor de afschaffing van de dividendbelasting. Daarmee verloor Rutte ook één van zijn belangrijkste argumenten, dus ging de afschaffing niet door.
Gijzeling van de Democratie
Nadat Rutte een streep door zijn plannen had gezet twitterde GroenLinks-leider Jesse Klaver ‘Dit is een overwinning voor de democratie’. Inderdaad kwam het vooral door Klaver, Asscher en de overige oppositie dat de Dividendbelasting zo lang, zo hoog op de agenda kwam te staan. Toch leert een zorgvuldige analyse dat niet de democratische controlemechanismes, maar de aandeelhouders van Unilever de doorslaggevende rol speelden in wat al snel het ‘dividenddebacle’ werd genoemd. Onze analyse laat ook zien dat media (M), kiezers (C) en oppositie de druk weliswaar aardig opvoerden, maaruiteindelijk níét de doorslag gaven in het verhaal omtrent de dividendbelasting. Uiteindelijk werd het dossier vooral een speelbal van conflicterende bedrijfsbelangen; ‘the only remaining threat to business influence, is business influence itself’ stelde de politicoloog Jeffrey Berry al in de jaren negentig.
De almacht van multinationals en aandeelhouders in het hele verhaal geeft toch ook aanleiding om een aantal oude vragen over de macht van bedrijven weer opnieuw te stellen. In een kapitalistische maatschappij, leggen bedrijven behoorlijke beperkingen op een democratie. Want voor welke partij je ook gestemd hebt, niemand heeft voor de afschaffing van de dividendbelasting gestemd (het stond in geen enkel verkiezingsprogramma). Toch leek het er lange tijd op dat de afschaffing doorging ondanks dat een overgrote meerderheid van de bevolking daartegen was. Wanneer je wilt dat grote bedrijven blijven waar ze zijn kun je beter zo’n exit-taks invoeren dan de dividendbelasting afschaffen. Maar ook mét zo’n exit-taks zullen grote bedrijven al hun machtsinstrumenten (ontslagen, investeringen, de media etc.) in blijven zetten om hun winsten te vergroten, want binnen een kapitalistische maatschappij zijn ze uiteindelijk geen verantwoording verschuldigd aan de kiezers van het land waar ze verblijven, maar aan hun aandeelhouders.
Ronald Heijman zegt
Natuurlijk is belastingdruk één van de criteria voor de vestgingsplaats voor bedrijven. Maar andere criteria zijn net zo belangrijk, zo niet belangrijker, en in toenemende mate, o.a.:
– infrastructuur verbindingen, zowel fysiek als digitaal
– beschikbaarheid van het juiste personeel, talen, macht
vakbonden/werknemers
– lokale mogelijkheden door nationale en lagere overheden geboden
– maatschappelijke cultuur, cultuur en kunst, wonen en vermaak
– ondernemingsklimaat door kennis, innovatie, technologie
– historische band en relaties,
– faciliteiten onder de tafel en achter de schermen
– wet- en regelgeving die geld kost en de mate van controle en gedogen
– keuze voor een economisch blok, als lange termijn keuze
– macht van aandeelhouders, emotie en hun financieel voordeel
– imago bij het grote publiek,
– juridische en andere risico’s/mogelijkheden
Een land moet toegevoegde waarde bieden, net als de bedrijven zelf. Dat is het concurrentieveld. In het geval van Unilever en Shell bestaat er al lang competitie tussen de Engelsen en de Nederlanders. Brexit heeft veel nieuwe hoofdkantoren van bedrijven doen kiezen voor Europa. Unilever als typische Angel Saksische bedrijven en met 2 hoofdkantoren moesten eens de knoop doorhakken. Londen lijkt mij voor beide hoofkantoren vanuit neoliberaal denken prima, maar mede gezien de Brexit niet zonder risico’s. Shell ontvlucht de in NL afgedwongen duurzaamheidseisen. Economisch zijn de nadelen voor Nederland klein en de voordelen voor GB ook. De activiteiten blijven vooralsnog ongewijzigd. Boris Johnson had wat positieve effecten na de Brexit nodig. Dat zal hem behoorlijk wat gekost hebben.
Bulent zegt
Toen ik gisteren een vermakelijke kwis keek kwam er een vraag voorbij over Shell en de dividend belasting. De vraag was hoeveel dividendbelasting we krijgen of iets in die trant. Een van de antwoorden (“blauw”) was 150.000 miljard euro. Een grote groep mensen – zo rond de 25% gok ik – koos voor het blauwe antwoord. Dit waren mensen die in staat waren naar een tv-studio te komen of online mee te doen aan die tv kwis. Niet de zwaktste broeders uit de maatschappij?
Zullen we de democratie maar overlaten aan een wat grotere elite groep? Of in elk geval beslissingen rondom Shell niet overlaten aan mensen die geen rekenkundig verstand hebben. Die vertrouw ik hierbij niet.
Maakt het voor het klimaat uit of Shell hier of 1000 km verderop zit?
Bulent zegt
het ging om dit stuk vanaf minuut 27: https://www.npostart.nl/even-tot-hier/20-11-2021/BV_101406594
ok het was iets minder dan 25%, en het is geen wetenschappelijk onderzoek naar de irrationaliteit van mensen in hun stemgedrag, want daar is elders genoeg over geschreven.