Steeds minder steun voor de regering in de Eerste Kamer

De formatie van kabinet-Rutte III zit nu toch echt in de allerlaatste fase. De nieuwe coalitie zal rusten op een meerderheid van 76 (van de 150) zetels in de Tweede Kamer, en 38 (van de 75) zetels in de Eerste Kamer. In beide Kamers kent de regering dus de krapst mogelijke meerderheid. Journalisten kijken nu al uit naar mogelijke dissidenten die die meerderheid om zeep kunnen helpen. Maar om de meerderheid te verliezen is een eigenzinnig Kamerlid niet eens nodig. Dat de huidige meerderheid de verkiezing van de nieuwe Eerste Kamer in 2019 zal overleven, is bepaald niet vanzelfsprekend. Sterker nog: We lijken ons te kunnen voorbereiden op een unicum in 2019.

Eerste en Tweede Kamer lopen steeds verder uiteen

Sinds de jaren zestig is de kiezer steeds minder trouw aan een enkele partij (zie hier een uitvoeriger analyse). Dat betekent dat de verkiezingsuitslagen steeds veranderlijker worden. En dat betekent ook dat de kans toeneemt dat de partijpolitieke samenstelling van de Tweede Kamer zal afwijken van die Eerste Kamer. De twee Kamers van ons parlement worden immers niet tegelijkertijd gekozen.

Het figuur hieronder (uit de probleemverkenning van de Staatscommissie Parlementair Stelsel) bewijst dat die trend bestaat. Het verschil in samenstelling is voor de vergelijkbaarheid uitgedrukt in 150 Tweede Kamerzetels.[1] Ik kijk alleen naar de verkiezingsuitslagen (afsplitsingen neem ik dus niet mee in de analyse). Licht blauwe punten verwijzen naar Tweede Kamerverkiezingen; rode naar Eerste Kamerverkiezingen; donkerblauw/paarse naar jaren met beide typen verkiezingen. De verschillen zijn berekend na afloop van de verkiezingen.

Tot begin jaren vijftig verschilden Eerste en Tweede Kamer slechts 7,5 zetels van elkaar. Na de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 is dat verschil opgelopen tot 21 zetels. En dat is niet eens het record: in 2010 en in 2015 was het verschil in gekozen zetels maar liefst 37, oftewel bijna 25%.
Naast deze trendmatige toename zien we de laatste jaren ook sterkere fluctuaties. In sommige jaren zien we dat het verschil flink kan meevallen. Maar dat zijn wel bijzondere jaren. In 2003 werden beide Kamers opnieuw verkozen, maar was de verkiezing van de Provinciale Staten georganiseerd voordat de nieuwe regering (Balkenende II) aantrad. De Provinciale Statenverkiezing van 2007 was slechts vijf maanden na de Tweede Kamerverkiezing van 2006, minder dan een maand na het aantreden van de nieuwe regering (Balkenende IV). En in 2011 werd een aanzienlijk verschil weggepoetst doordat de PVV voor het eerst meedeed aan Provinciale Statenverkiezingen.

Steun voor de regering: Beide Kamers vergeleken

Wat betekent dat voor de steun voor de regering? Dat zien we in het volgende figuur, opnieuw voor de vergelijkbaarheid uitgedrukt in 150 Tweede Kamerzetels. Positieve scores beschrijven periodes waarin regeringsfracties gezamenlijk relatief meer zetels hadden in de Eerste Kamer dan in de Tweede Kamer. Dat is dus een coalitie met een ruimere steun in de Eerste Kamer. Negatieve scores beschrijven periodes waarin regeringsfracties gezamenlijk minder zetels hadden in de Eerste Kamer dan in de Tweede Kamer. Dat is dus een coalitie die in de Eerste Kamer krapper in het jasje zat. Ook met een negatieve score kan een regering in dit figuur overigens gewoon een meerderheid hebben in beide Kamers (zie hieronder).

Het figuur toont dat coalitiepartijen lange tijd konden rekenen op een grotere meerderheid in de Eerste dan in de Tweede Kamer. Eigenlijk duurt die periode tot circa midden jaren tachtig. De regeringspartijen worden in die periode veelal gevormd door traditionele massapartijen als PvdA, KVP, ARP, CHU, CDA, en VVD. Deze partijen krijgen lange tijd juist in de Eerste Kamer meer steun, mede doordat kleine partijen door de hogere kiesdrempel voor de Eerste Kamer daar eerder buiten de boot vallen. Bovendien waren juist hun kiezers in deze periode aanzienlijk honkvaster dan sinds 1994.

Vanaf het midden van de jaren tachtig zien we de trend zich echter ombuigen. Regeringspartijen kunnen in de Eerste Kamer steeds vaker rekenen op een kleinere minderheid dan in de Tweede Kamer. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de beide Paarse regeringen (1994-2002), voor Balkenende I (omdat de Lijst Pim Fortuyn met 26 zetels in de Tweede Kamer uiteraard nog niet in de Eerste Kamer zat), voor Balkenende IV, en voor de kabinetten-Rutte I en II.

Twee uitschieters

De voornaamste uitzondering op deze regel is de periode Balkenende II/III (2003). Mede doordat de electorale implosie van de Lijst Pim Fortuyn doorzette, en de PVV nog niet was gelanceerd, haalden CDA en VVD een relatief goed resultaat.

Een uitschieter aan de andere kant is het kabinet-Rutte II (VVD-PvdA), dat al begon zonder meerderheid in de Eerste Kamer en vervolgens ook nog eens veel steun verloor bij de Provinciale Statenverkiezingen van 2015.

Provinciale Statenverkiezing als afstraffing?

Kunnen we de Provinciale Statenverkiezing dan zien als een afstraffing voor zittende regeringen? Dat is niet zo eenduidig.

Soms zien we regeringspartijen inderdaad verliezen. Dat gebeurde bijvoorbeeld bij Paars II in 1999 en nadrukkelijk bij Rutte II in 2015. Maar andere kabinetten wonnen juist steun. Denk aan Lubbers-Kok in 1991, Paars I in 1995, en Rutte I in 2011 (overigens doordat de PVV voor het eerst deelnam). Doordat de Provinciale Statenverkiezingen in 2003 en 2007 tijdens of kort na het formatieproces plaatsvonden, valt voor die uitslagen minder eenduidig een redenatie te formuleren.

Het risico op een electorale afrekening met de zittende regering lijkt groter te zijn, wanneer de Provinciale Statenverkiezingen ver af liggen van de daaraan voorafgaande Tweede Kamerverkiezingen. In 2019 zal de verkiezing van de Provinciale Staten twee jaar na die voor de Tweede Kamer zijn. Dat is betrekkelijk lang. Sinds 1994 was het verschil meestal slechts 1 jaar; alleen tussen 2012 (TK) en 2015 (PS/EK) zat een langere tijdspanne dan deze coalitie zal ervaren.

De eerste regering die een meerderheid in de Eerste Kamer verliest?

Mogelijk maken we over twee jaar een unicum mee. Dan wordt dit de eerste reguliere regeringscoalitie die zijn meerderheid in de Eerste Kamer verliest. Er waren de laatste jaren wel vaker regeringscoalities zonder meerderheid in de Eerste Kamer. Zowel Rutte I (VVD-PVV-CDA) in 2010 als Rutte II (VVD-PvdA) in 2012 begon zonder meerderheid in de Eerste Kamer. Geen van beide wist die meerderheid alsnog te verkrijgen bij de daaropvolgende Provinciale Statenverkiezing in respectievelijk 2011 en 2015. In beide gevallen werd dit opgelost door het zoeken van gedoogsteun.
Dat zou best eens het voorland kunnen zijn van regering Rutte III.

[1] De Eerste Kamer bestaat tegenwoordig uit 75 zetels; tot 1956 uit 50 zetels. De Tweede Kamer bestaat uit 150 zetels; tot 1956 uit 100.

* Met dank aan Steven Hillebrink voor de gezamenlijke discussie en doorrekening.