Stemmen bij volmacht en het beginsel van one man, one vote

Al enkele decennia kent Nederland de mogelijkheid om bij onderhandse volmacht te stemmen. De kiezer kan op zijn stempas aangeven dat hij een andere kiezer, die in dezelfde gemeente woonachtig moet zijn, machtigt om voor hem te stemmen. Zo kunnen kiezers die om wat voor reden dan ook verhinderd zijn zelf naar het stemlokaal te gaan, toch een stem uitbrengen. Een kiezer mag een of twee volmachtstemmen uitbrengen. Tabel 1 laat zien dat van de mogelijkheid tot het stemmen bij volmacht ruimschoots gebruik wordt gemaakt. Ongeveer één op de tien geldige stemmen wordt door middel van een volmacht uitgebracht. Dit betreft bijna uitsluitend onderhandse volmachten. Van de schriftelijke volmacht wordt slechts weinig gebruik gemaakt.

Tabel 1. Percentage volmachtstemmen

Hoewel het stemmen bij volmacht de drempel tot de deelname aan de verkiezingen flink verlaagt en als zodanig een positieve bijdrage levert aan de participatie, bestaat er ook veel kritiek op het stelsel. Internationale waarnemers wijzen telkens weer op de mogelijkheden tot misbruik van de onderhandse volmachtstem. Door het ontbreken van toezicht staat het stelsel open voor verschillende vormen van misbruik: van het ronselen van volmachtstemmen tot het uitbrengen van meerdere stemmen door dezelfde kiezer.

Over de kiezers die gebruik maken van de volmachtstem is het een ander bekend. Op basis van vragen in het Nationaal Kiezersonderzoek van 2006 en van 2010 heeft Hans Schmeets het gebruik van volmachtstemmen in kaart gebracht door te kijken naar de kenmerken van de volmachtgevers. Een van de uitkomsten van zijn onderzoek is dat het geven van volmachten afnam naarmate de volmachtgevers ouder waren. Verder was het percentage volmachtgevers onder niet-westerse kiezers veel hoger (16%) dan onder andere groepen (9-10%). Bij uitsplitsing naar sekse kwam nog een opmerkelijk verschil naar voren. Van de niet-westerse mannelijke kiezers had 12% een volmacht afgegeven en van de niet-westerse vrouwelijke kiezers 21%. Uit het onderzoek van Schmeets bleek verder dat in meer dan de helft van de gevallen de volmachtgever en de gemachtigde partners waren. Naast partners waren gemachtigden vooral ouders, kinderen, buren of vrienden.

Over het mogelijke misbruik van het stemmen bij volmacht zijn we slechter geïnformeerd. Dat is niet helemaal verrassend, omdat bijvoorbeeld het ronselen van volmachtstemmen zich nu eenmaal in het verborgene afspeelt. Op basis van individuele strafzaken is er wel het een en ander bekend van de vorm die misbruik van de regeling vaak aanneemt, maar valt er weinig te zeggen over de mogelijke omvang.

Waar we opmerkelijk genoeg bijna niets van weten, is hoe de volmachtstem wordt gebruikt. De volmachtstem is bedoeld om een kiezer die verhinderd is zelf te stemmen in staat te stellen toch zijn stem uit te brengen. Dat kan natuurlijk alleen indien er voorafgaand overleg plaatsvindt tussen de volmachtgever en de gemachtigde, waarbij eerstgenoemde een steminstructie afgeeft. Doet hij dat niet, dan krijgt de gemachtigde een extra stem hetgeen in strijd is met artikel 4 van de Grondwet waarin wordt bepaald dat iedere Nederlander gelijkelijk het recht heeft de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen. Met het woord gelijkelijk wordt het beginsel van one man, one vote bedoeld.

Om zicht te krijgen op de vraag of volmachtgevers ook een steminstructie geven, zijn op verzoek van de Kiesraad bij het Lokaal Kiezersonderzoek 2018 enkele vragen opgenomen betreffende het gebruik van de volmachtstem. De resultaten – in percentages – staan in tabel 2.

Tabel 2. Gebruik van de volmachtstem 2018

Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 heeft 9% van de respondenten iemand anders gemachtigd om voor hem te stemmen. Een even grote groep was gemachtigd om voor iemand anders een stem uit te brengen. Deze percentages liggen iets lager dan het daadwerkelijk bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 uitgebracht aantal volmachtstemmen. Dat bedroeg namelijk 9,7% van de geldig uitgebrachte stemmen en 9,6% van alle uitgebrachte stemmen (inclusief ongeldige en blanco stemmen).

Van de volmachtgevers heeft 27% de gemachtigden vrij gelaten om een stem uit te brengen. Van de gemachtigden was 34% vrij gelaten om naar eigen inzicht te stemmen. Dat is een aanzienlijk aantal kiezers dat over een tweede stem beschikte. Bij de verkiezingen werden in totaal 654.608 geldige volmachtbewijzen ingeleverd.[1] Wanneer we de percentages 27 en 34 als bandbreedte zien voor het aantal kiezers met een tweede stem, dan had tussen de 2,9 en 3,6% van de kiezers die in persoon naar het stembureau zijn gekomen een extra stem waarover hij naar eigen inzicht kon beschikken. (De percentages dalen uiteraard naarmate meer kiezers twee volmachtstemmen uitbrachten).

Een zo omvangrijke doorbreking van het beginsel one man, one vote lijkt niet gewenst. In zijn advies van 21 maart 2018 stelt de Kiesraad voor het maximum aantal volmachten dat een kiezer kan aannemen terug te brengen van twee naar een. De Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken gaan wat dit aangaat in hun Verkiezingsagenda 2021 nog een stapje verder. Zij bepleiten algehele afschaffing van de onderhandse volmacht. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf er in haar evaluatiebrief aan de Tweede Kamer van de verkiezingen van 2018 voorzichtig blijk van eerder te voelen voor het voorstel van de Kiesraad, in welk verband zij ook een relatie zag met een mogelijke invoering van een vorm van ‘early voting’ in ons land: een mogelijkheid voor kiezers om al vóór de dag van stemming een stem uit te brengen. Het is de vraag of hiermee in het licht van de bevindingen uit het Lokaal Kiezersonderzoek kan worden volstaan.

[1] Het feitelijke aantal lag iets hoger, maar de Kiesraad heeft van een klein aantal gemeenten niet alle gegevens ontvangen. Deze gemeenten zijn hier buiten beschouwing gelaten.