Politicologie en actualiteit

amendementen

Analyse van raadsinstrumenten laat zien: ook in gemeenteraden heerst het monisme

door Rick van Well, Simon Otjes, Marijn Nagtzaam 0 Reacties

Het is alweer ruim een half jaar geleden dat de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvonden. Inmiddels zijn er (bijna) overal nieuwe wethoudersploegen geïnstalleerd en zijn de (op)nieuw geïnstalleerde raadsleden volop aan de slag. Gemeenteraadsleden worden geacht de grote lijnen vast te stellen van het gemeentelijke beleid en te controleren of Burgemeester en Wethouders hun werk goed uitvoeren. Politicologen weten verassend weinig over hoe raadsfracties die taken aanpakken. Voor het eerst hebben wij daarom in kaart gebracht in hoeverre raadsfracties gebruik maken van raadsinstrumenten. Ook op lokaal niveau blijkt het verschil in de opstelling van coalitie- en oppositiefracties groot.

Schriftelijke vragen en amendementen

Gemeenteraadsleden vormen de volksvertegenwoordiging in het lokaal bestuur en daarom is het belangrijk om te weten hoe zij invulling geven aan hun rol. Een manier om dat te doen is om te kijken naar het gebruik van verschillende instrumenten die raadsleden tot hun beschikking hebben. Twee belangrijke en veelgebruikte raadsinstrumenten zijn schriftelijke vragen en amendementen. Voor 53 gemeenteraden in de periode 2014-2018 hebben wij het gebruik van deze raadsinstrumenten in kaart gebracht.

Het stellen van schriftelijke vragen aan het college van B&W is het meest gebruikte raadsinstrument. Ze worden gebruikt om informatie in te winnen, aandacht te vragen voor specifieke problemen of om het college te bekritiseren. Raadsfracties in onze dataset stelden gemiddeld 31 vragen in de periode 2014-2018 (minder dan 1 per maand); de meeste raadsvragen (601) in onze steekproef werden gesteld door Groep De Mos (Den Haag); de helft van de fracties stelde 16 of minder vragen en 9% stelde er geen enkele.[1]

Raadsvragen hebben nauwelijks directe gevolgen voor het gemeentelijk beleid. Het college is verplicht een schriftelijke vraag binnen een redelijke termijn te beantwoorden, maar is niet verplicht zijn beleid te wijzigen. Om raadsvoorstellen te wijzigen kunnen raadsleden amendementen indienen. Raadsfracties in onze dataset maakten minder gebruik van amendementen dan van schriftelijke vragen. Gemiddeld dienden zij 19 amendementen in tijdens 2014-2018 (minder dan 1 per twee maanden); van de fracties waar wij naar keken greep GroenLinks in Den Haag het vaakst naar het amendement (84 keer); de helft van de fracties diende er 16 of minder in en 6% diende er geen enkele in.

Verschillen tussen raadsfracties

Waarom dienen sommige raadsfracties meer raadsvragen of amendementen in dan andere fracties? Er is een sterk verband tussen het gebruik van beide raadsinstrumenten: fracties die relatief veel vragen stellen dienen ook relatief veel amendementen in (Pearsons R = 0,50). En zoals voor de hand ligt, maken grotere fracties meer gebruik van raadsinstrumenten dan kleinere fracties en worden er in grotere gemeenten meer raadsvragen gesteld (maar niet meer amendementen ingediend) dan in kleinere gemeenten.

Onze belangrijkste bevinding is echter dat er net als in nationale parlementen ook in gemeenteraden een duidelijk verschil blijkt te zijn tussen coalitie- en oppositiefracties in het gebruik van raadsinstrumenten. Coalitiefracties stellen 34% minder raadsvragen en dienen 28% minder amendementen in dan oppositiefracties (als je andere factoren, zoals fractiegrootte, constant houdt).

Monistische verhoudingen tussen raad en college

Ondanks de dualisering in het lokaal bestuur, waarbij de positie en bevoegdheden van raad en college uit elkaar getrokken zijn, hebben de daadwerkelijke verhoudingen tussen raad en college veel monistische trekken; de tegenstelling tussen coalitie (wethouders + coalitiefracties) en oppositie is vaak dominant. Het is om drie redenen logisch dat oppositieraadsleden meer gebruik maken van formele raadsinstrumenten dan coalitieraadsleden.

(1) Oppositiefracties kunnen door het veelvuldig gebruik van raadsinstrumenten laten zien het oneens te zijn met het beleid van het college. Door amendementen in te dienen kunnen zij het beleid zelfs proberen te veranderen. Voor coalitiefracties is daar minder noodzaak toe. De kans is groter dat zij het inhoudelijk eens zijn met het beleid van het college.

(2) Coalitiefracties hebben een strategisch belang om de gelederen gesloten te houden. Door vragen te stellen of wijzigingen voor te stellen in compromissen kan de stabiliteit van het college in het geding komen. Dat kan voor oppositiefracties een reden zijn om die middelen juist wel in te zetten.

(3) Coalitiefracties kunnen via hun informele banden zaken regelen met het college zonder de inzet van formele middelen, bijvoorbeeld door informele contacten met een wethouder. Coalitiefracties leggen (wellicht) makkelijker informele contacten met wethouders om zaken te doen. Oppositiefracties zijn afhankelijker van de formele raadsinstrumenten om een onderwerp op de agenda te zetten of om beleid te veranderen.

Andere verklaringen

Door automatische tekstanalyses van lokale verkiezingsprogramma’s konden wij ook andere verklaringen die geldig zijn op het nationale niveau op lokaal niveau onderzoeken. De ideologische afstand tussen raadsfracties en het college (in termen van links-rechts) blijkt echter geen rol te spelen in het gebruik van raadsinstrumenten. Ook namen we geen verschil waar in gebruik van raadsinstrumenten tussen partijen die meer of minder anti-establishment retoriek gebruiken. Voor de Tweede Kamer zagen Tom Louwerse en Simon Otjes eerder wel een verschil tussen populistische en niet-populistische oppositiepartijen.

Nog meer vragen

Voor zover wij weten is dit het eerste onderzoek waarin zo systematisch raadsactiviteiten worden geanalyseerd. Een belangrijke reden daarvoor is waarschijnlijk dat de benodigde gegevens over wat er in gemeenteraden gebeurt moeilijk te verkrijgen zijn. Wij hebben ons bij de dataverzameling gericht op gemeenteraden die gebruik maken van het raadsinformatiesysteem NotuBiz. Voor deze gemeenteraden konden we relatief gemakkelijk (maar nog steeds tijdrovend) veel gegevens downloaden en verwerken. Hoewel onze steekproef gemeenteraden van allerlei soorten en maten bevat, zijn ze daardoor gemiddeld iets groter dan alle gemeenteraden in Nederland. Nederlandse gemeenten zijn lang niet allemaal even transparant en uniform in de verslaglegging van raadsactiviteiten. Niet alleen vanuit onderzoekstechnisch oogpunt, maar ook vanuit democratisch perspectief  valt er op dit gebied nog veel winst te behalen.

We hopen op en werken zelf aan vervolgonderzoek, want er is nog veel onbekend over wat raadsleden daadwerkelijk doen. Zijn er verschillen tussen gemeenteraden? Welke rol speelt gemeentegrootte in het gebruik van raadinstrumenten? Zijn er verschillen tussen raadsleden? Wij zagen geen rol voor ideologie in termen van links en rechts, maar wellicht passen concrete conflicten op lokaal niveau minder goed op een links-recht schaal en moeten we ideologie op lokaal niveau anders begrijpen, en gaat veel concreter om groen versus groei of privacy versus veiligheid. Hoe kunnen we andere raadsactiviteiten begrijpen, zoals hoe fracties stemmen over voorstellen of hoe zij met elkaar in debat gaan? Terwijl politicologen met name kijken naar de 150 Kamerleden in Den Haag zijn er door het hele land heen duizenden lokale politici. We kunnen veel leren over hoe politiek werkt door hen te bestuderen.

Simon Otjes, Marijn Nagtzaam & Rick van Well. (2022). Scrutiny and Policymaking in Local Councils: How Parties Use Council Tools. Local Government Studies.

 

Noot

[1] Voor alle door ons gemelde aantallen in deze blogpost is het goed om een slag om de arm te houden: bij het samenstellen van onze dataset waren we afhankelijk van hoe goed gemeenten het gebruik van instrumenten bijhouden. Kleinere gemeenteraden zijn daardoor ondervertegenwoordigd in onze steekproef. Bij een deel van de gemeenten kan het zijn dat data niet compleet zijn, waardoor de daadwerkelijke cijfers op een (iets) ander niveau kunnen liggen. Daarom richten onze analyses zich vooral op verschillen bínnen gemeenteraden in plaats van op verschillen tussen gemeenteraden. Omdat we geen willekeurige steekproef konden trekken, bestaat de mogelijkheid dat patronen in de groep van álle gemeenteraden verschillen.

Wat ‘The Cycle of Coalition’ ons kan leren over de moeizame kabinetsformatie

door Rick van Well 1 Reactie

De kabinetsformatie zit muurvast. Elke combinatie van mogelijke coalitiepartners wordt geblokkeerd door minimaal één andere partij. VVD en CDA willen het liefst de huidige coalitie met de ChristenUnie voortzetten, maar D66 ziet dat niet zitten. PvdA en GroenLinks willen niet zonder elkaar deelnemen aan een coalitie, maar dat stuit weer op weerstand bij VVD en CDA. Een onlangs verschenen boek van David Fortunato, The Cycle of Coalition: How Parties and Voters Interact under Coalition Governance, kan ons deze impasse leren begrijpen en biedt lessen voor de toekomst.

Fortunato onderzoekt in zijn boek het gedrag van politieke partijen en kiezers tijdens coalitiekabinetten. Hij observeert een ‘coalitiecyclus’ (cycle of coalition) die er kortweg als volgt uit ziet: 1) coalitiepartijen sluiten compromissen die het kabinetsbeleid vormgeven; 2) kiezers reageren hierop door hun oordeel over de coalitiepartijen te veranderen en door te dreigen de coalitie bij verkiezingen af te straffen; 3) coalitiepartijen passen zich hier weer op aan door zich in het parlement sterker van elkaar te onderscheiden. (Fortunato vatte de coalitiecyclus ook samen in deze geinige strip).

Kiezers vinden dat partijen die compromissen sluiten hen slecht vertegenwoordigen

Volgens Fortunato raken kiezers meestal teleurgesteld in partijen die compromissen sluiten. Ten eerste stelt hij dat kiezers deze partijen als minder competent beschouwen. Om dit te onderzoeken heeft hij verschillende scenario’s voorgelegd aan groepen Britse en Nederlandse kiezers.

In deze scenario’s werden dezelfde fictieve partijen en hetzelfde tweepartijenkabinet gepresenteerd, maar met elk een verschillende uitkomst van een begrotingsonderhandeling. Respondenten die lazen dat de coalitie een compromis had bereikt, vonden dat de coalitiepartijen hun kiezers slechter hadden vertegenwoordigd dan respondenten die lazen dat zij niet in staat waren geweest er samen uit te komen.

Fortunato noemt drie redenen waarom de meeste kiezers hard oordelen over het onderhandelingsresultaat van coalitiepartijen:

  • Mensen hebben een natuurlijke neiging tot optimisme waardoor zij de kans op onwenselijke gebeurtenissen onderschatten (‘optimisme bias’). Deze bevinding uit de psychologie vertaalt zich politiek naar kiezers die onredelijke verwachtingen hebben van de beleidswinsten die partijen kunnen behalen in coalitieonderhandelingen.
  • Kiezers zijn niet altijd even goed op de hoogte van de standpunten van alle onderhandelende partijen. Zij zijn redelijk goed op de hoogte van de standpunten van de door hen gekozen partij, maar (veel) minder van die van andere partijen. Als de eerstgenoemde water bij de wijn doet, valt dit meer op dan wanneer coalitiepartners dat moeten doen.
  • Het komt natuurlijk ook voor dat een partij simpelweg een slechter onderhandelingsresultaat bereikt dan zijn coalitiepartners.
Kiezers denken dat coalitiepartijen hun standpunten veranderen

Het tweede risico dat coalitiepartijen lopen is dat kiezers hun percepties van partijstandpunten aanpassen. Omdat coalitiepartijen gezamenlijk het kabinetsbeleid vormgeven, gaan zij in de ogen van veel kiezers gedurende de kabinetsperiode ideologisch steeds meer op elkaar lijken.

In het eerdergenoemde experiment plaatsten respondenten die het compromisscenario gelezen hadden de coalitiepartijen dichter bij elkaar op een links-rechtsschaal dan respondenten die over het non-besluit lazen. Daarmee kan coalitiedeelname het politieke profiel van coalitiepartijen aantasten, wat hun electorale vooruitzichten ernstig kan schaden.

Coalitiepartijen worden meestal door kiezers afgestraft

Volgens Fortunato hebben kiezers uitgesproken opvattingen over het gewenste overheidsbeleid en vinden zij het belangrijk dat partijen hun beleidsvoorkeuren doorvoeren. Zij gebruiken informatie over het beleidsvormingsproces om coalitiepartijen hierop af te rekenen.

Fortunato onderzoekt het electorale lot van coalitiepartijen op basis van enquêtegegevens van respondenten die ondervraagd zijn rondom meerdere opeenvolgende verkiezingen (panel data) uit Denemarken, Duitsland, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen en Zweden.

Respondenten die een ideologische verschuiving van een partij richting haar coalitiepartner observeerden, stemden minder vaak op deze partij dan kiezers die vonden dat een coalitiepartij ideologisch standvastig was gebleven. Partijen die zich in een coalitieregering té coöperatief opstellen worden door kiezers afgestraft.

Coalitiepartijen die zich in het parlement onderscheiden presteren beter bij verkiezingen

De dreiging van een toekomstige verkiezingsnederlaag dwingt coalitiepartijen hun gedrag in het parlement aan te passen. Het is voor coalitiepartijen echter onvermijdelijk om voor en tijdens de kabinetsperiode voortdurend compromissen met elkaar te sluiten over het kabinetsbeleid. Coalitiepartijen die tegen voorstellen van het kabinet stemmen, brengen bovendien het voorbestaan van de coalitie in gevaar.

Fortunato beargumenteert dat het wetgevingsproces wél mogelijkheden biedt voor coalitiepartijen om afstand te nemen van het kabinet. Coalitiepartijen dienen dan bijvoorbeeld amendementen in om uitdrukking te geven aan onenigheid met het kabinet, zo blijkt uit zijn analyse van 2.200 kabinetsvoorstellen in België, Denemarken en Nederland. Hoewel Fortunato andere parlementaire hulpmiddelen grotendeels negeert, kunnen coalitiefracties zich ook onderscheiden door zich uit te spreken tijdens parlementaire debatten, Kamervragen te stellen of moties in te dienen.

Journalisten en politieke commentatoren die dit onderscheidende gedrag van coalitiepartijen observeren, baseren op basis hiervan hun verslaggeving over de verhoudingen binnen de coalitie, zo blijkt uit Fortunato’s analyse van mediaberichtgeving. Hoe meer media verslag deden van coalitieconflicten, hoe beter de verkiezingsuitslagen van coalitiepartijen waren.

Lessen voor de Nederlandse kabinetsformatie

Klassieke coalitietheorieën gaan ervan uit dat politieke partijen tijdens kabinetsformaties gericht zijn op het binnenhalen van zo veel mogelijk kabinetsposten en het zo ver mogelijk sturen van het kabinetsbeleid richting hun ideale beleidspositie. The Cycle of Coalition herinnert ons eraan dat partijen een afweging moeten maken tussen de opbrengsten én de electorale risico’s van kabinetsdeelname.

Die risico’s worden groter als zij een grote afstand met ideologische verschillende coalitiepartners moeten overbruggen, en als zij belangrijke electorale concurrenten in de oppositie achterlaten. Daarom houden VVD en CDA elkaar vast, wil D66 een breed kabinet met linkse én rechtse partijen en willen PvdA en GroenLinks niet als enige linkse partij in het kabinet.

Het boek van Fortunato leert ons echter ook dat er een manier is waarop coalitiepartijen electorale risico’s kunnen beperken gedurende de kabinetsperiode: in het parlement voldoende conflict creëren bínnen de coalitie.