Politicologie en actualiteit

coalitiepartijen

Hoe realistisch is de ambitie voor een beknopt regeerakkoord?

door Rick van Well 1 Reactie

Toen informateurs Remkes en Koolmees de opdracht kregen om onderhandelingen tussen VVD, D66, CDA en ChristenUnie over een nieuw kabinet te begeleiden, namen zij voor ‘echt iets nieuws’ te gaan proberen. Daarbij hoort onder meer een ‘beknopt’ regeerakkoord ‘op hoofdlijnen’ dat ten goede moet komen aan de veel besproken gewenste nieuwe bestuurscultuur. Wat zegt de politicologie over de omvang van coalitieakkoorden?

Waartoe dient een regeerakkoord?

In een regeerakkoord leggen toekomstige regeringspartijen afspraken over de hoofdlijnen van het overheidsbeleid vast. Het is als het ware een politiek ‘contract’ waarmee regeringsfracties en ministers zich aan elkaar binden. De regeringsfracties fungeren hier als opdrachtgevers (principals) van de ministers (de gemachtigden of agents).

Deze situatie kan conflicten veroorzaken als ministers (maar ook de coalitiefracties) tijdens het beleidsproces hun eigen beleidsagenda bepalen en te veel afdwalen van de coalitiebelangen (minsterial drift of moral hazard). Om conflicten tussen de regeringspartijen tijdens de kabinetsperiode te voorkomen, worden daarom beleidsafspraken tussen de coalitiepartners van tevoren schriftelijk vastgelegd.

Waar hangt de omvang van regeerakkoorden vanaf?

Hoewel beleidsvoornemens waarover regeringspartijen het makkelijk eens worden ook in een regeerakkoord opgenomen kunnen worden om daadkracht uit te stralen, ligt het voor de hand dat partijen die zich voornemen om een dun regeerakkoord te schrijven zich beperken tot die beleidsvraagstukken die een bron voor coalitieconflicten kunnen vormen. Regeerakkoorden zijn niet voor niets ‘gestold wantrouwen’ genoemd.

De potentie voor conflicten neemt toe met het aantal regeringspartijen en de complexiteit van de actuele beleidsvraagstukken. Een relatief hoog aantal onderhandelende partijen (4) en de aard van de urgente beleidskwesties (bijv. klimaat, stikstof, wonen, toeslagenstelsel) zijn momenteel dus geen gunstige omstandigheden voor een beknopt regeerakkoord. Maar de belangrijkste factor die de omvang van coalitieakkoorden beïnvloedt, is in hoeverre regeringspartijen programmatisch van elkaar verschillen.

Wanneer doen programmatische verschillen ertoe?

Onderzoek van Heike Klüver en Hanna Bäck toont aan dat programmatische verschillen vooral leiden tot meer aandacht in coalitieakkoorden wanneer álle regeringspartijen het betreffende beleidsterrein van groot belang vinden (bijv. economie, sociale zekerheid, milieu). Klüver en Bäck onderzochten 224 coalitieakkoorden en de verkiezingsprogramma’s van regeringspartijen in 24 Europese landen sinds 1945 en categoriseerden de (quasi-)zinnen hierin naar beleidsterrein.

Hun analyse wijst uit dat coalitiepartijen minder geneigd zijn iets over een specifiek beleidsterrein vast te leggen in een coalitieakkoord wanneer zij dit van minder belang achten, zelfs als zij hierover diep van mening verschillen (bijv. onderwijs, internationale politiek, defensie). Als slechts één regeringspartij grote waarde hecht aan een bepaald beleidsvraagstuk wordt de relevante minister van deze partij enige autonomie op het betreffende beleidsterrein gegund.

De tijd en moeite (transactiekosten), en het eventuele gezichtsverlies van een extra compromis dat gesmeed zou moeten worden (publiekskosten), is het de partijen dan niet waard om afspraken vast te leggen in een coalitieakkoord; mogelijke toekomstige conflicten over dergelijke beleidsonderwerpen zullen immers niet zo snel hoog oplopen en leiden tot een kabinetscrisis.

Rutte IV: écht ‘iets nieuws’?

Hoewel het aantal regeringspartijen, onderlinge programmatische verschillen en relevante beleidsvraagstukken de kans op een gedetailleerd regeerakkoord vergroten, kúnnen partijen natuurlijk heel goed een beknopt regeerakkoord schrijven als zij dat zelf maar graag genoeg willen. Een regeerakkoord is echter slechts één manier om kabinet en regeringsfracties aan elkaar te binden. Als regeringspartijen vervolgens naar andere middelen grijpen om voor een (te) dun regeerakkoord te compenseren, komt er van een nieuwe bestuurscultuur met meer dualistische verhoudingen tussen kabinet en Kamer nog steeds niet veel terecht.

Wat ‘The Cycle of Coalition’ ons kan leren over de moeizame kabinetsformatie

door Rick van Well 1 Reactie

De kabinetsformatie zit muurvast. Elke combinatie van mogelijke coalitiepartners wordt geblokkeerd door minimaal één andere partij. VVD en CDA willen het liefst de huidige coalitie met de ChristenUnie voortzetten, maar D66 ziet dat niet zitten. PvdA en GroenLinks willen niet zonder elkaar deelnemen aan een coalitie, maar dat stuit weer op weerstand bij VVD en CDA. Een onlangs verschenen boek van David Fortunato, The Cycle of Coalition: How Parties and Voters Interact under Coalition Governance, kan ons deze impasse leren begrijpen en biedt lessen voor de toekomst.

Fortunato onderzoekt in zijn boek het gedrag van politieke partijen en kiezers tijdens coalitiekabinetten. Hij observeert een ‘coalitiecyclus’ (cycle of coalition) die er kortweg als volgt uit ziet: 1) coalitiepartijen sluiten compromissen die het kabinetsbeleid vormgeven; 2) kiezers reageren hierop door hun oordeel over de coalitiepartijen te veranderen en door te dreigen de coalitie bij verkiezingen af te straffen; 3) coalitiepartijen passen zich hier weer op aan door zich in het parlement sterker van elkaar te onderscheiden. (Fortunato vatte de coalitiecyclus ook samen in deze geinige strip).

Kiezers vinden dat partijen die compromissen sluiten hen slecht vertegenwoordigen

Volgens Fortunato raken kiezers meestal teleurgesteld in partijen die compromissen sluiten. Ten eerste stelt hij dat kiezers deze partijen als minder competent beschouwen. Om dit te onderzoeken heeft hij verschillende scenario’s voorgelegd aan groepen Britse en Nederlandse kiezers.

In deze scenario’s werden dezelfde fictieve partijen en hetzelfde tweepartijenkabinet gepresenteerd, maar met elk een verschillende uitkomst van een begrotingsonderhandeling. Respondenten die lazen dat de coalitie een compromis had bereikt, vonden dat de coalitiepartijen hun kiezers slechter hadden vertegenwoordigd dan respondenten die lazen dat zij niet in staat waren geweest er samen uit te komen.

Fortunato noemt drie redenen waarom de meeste kiezers hard oordelen over het onderhandelingsresultaat van coalitiepartijen:

  • Mensen hebben een natuurlijke neiging tot optimisme waardoor zij de kans op onwenselijke gebeurtenissen onderschatten (‘optimisme bias’). Deze bevinding uit de psychologie vertaalt zich politiek naar kiezers die onredelijke verwachtingen hebben van de beleidswinsten die partijen kunnen behalen in coalitieonderhandelingen.
  • Kiezers zijn niet altijd even goed op de hoogte van de standpunten van alle onderhandelende partijen. Zij zijn redelijk goed op de hoogte van de standpunten van de door hen gekozen partij, maar (veel) minder van die van andere partijen. Als de eerstgenoemde water bij de wijn doet, valt dit meer op dan wanneer coalitiepartners dat moeten doen.
  • Het komt natuurlijk ook voor dat een partij simpelweg een slechter onderhandelingsresultaat bereikt dan zijn coalitiepartners.
Kiezers denken dat coalitiepartijen hun standpunten veranderen

Het tweede risico dat coalitiepartijen lopen is dat kiezers hun percepties van partijstandpunten aanpassen. Omdat coalitiepartijen gezamenlijk het kabinetsbeleid vormgeven, gaan zij in de ogen van veel kiezers gedurende de kabinetsperiode ideologisch steeds meer op elkaar lijken.

In het eerdergenoemde experiment plaatsten respondenten die het compromisscenario gelezen hadden de coalitiepartijen dichter bij elkaar op een links-rechtsschaal dan respondenten die over het non-besluit lazen. Daarmee kan coalitiedeelname het politieke profiel van coalitiepartijen aantasten, wat hun electorale vooruitzichten ernstig kan schaden.

Coalitiepartijen worden meestal door kiezers afgestraft

Volgens Fortunato hebben kiezers uitgesproken opvattingen over het gewenste overheidsbeleid en vinden zij het belangrijk dat partijen hun beleidsvoorkeuren doorvoeren. Zij gebruiken informatie over het beleidsvormingsproces om coalitiepartijen hierop af te rekenen.

Fortunato onderzoekt het electorale lot van coalitiepartijen op basis van enquêtegegevens van respondenten die ondervraagd zijn rondom meerdere opeenvolgende verkiezingen (panel data) uit Denemarken, Duitsland, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen en Zweden.

Respondenten die een ideologische verschuiving van een partij richting haar coalitiepartner observeerden, stemden minder vaak op deze partij dan kiezers die vonden dat een coalitiepartij ideologisch standvastig was gebleven. Partijen die zich in een coalitieregering té coöperatief opstellen worden door kiezers afgestraft.

Coalitiepartijen die zich in het parlement onderscheiden presteren beter bij verkiezingen

De dreiging van een toekomstige verkiezingsnederlaag dwingt coalitiepartijen hun gedrag in het parlement aan te passen. Het is voor coalitiepartijen echter onvermijdelijk om voor en tijdens de kabinetsperiode voortdurend compromissen met elkaar te sluiten over het kabinetsbeleid. Coalitiepartijen die tegen voorstellen van het kabinet stemmen, brengen bovendien het voorbestaan van de coalitie in gevaar.

Fortunato beargumenteert dat het wetgevingsproces wél mogelijkheden biedt voor coalitiepartijen om afstand te nemen van het kabinet. Coalitiepartijen dienen dan bijvoorbeeld amendementen in om uitdrukking te geven aan onenigheid met het kabinet, zo blijkt uit zijn analyse van 2.200 kabinetsvoorstellen in België, Denemarken en Nederland. Hoewel Fortunato andere parlementaire hulpmiddelen grotendeels negeert, kunnen coalitiefracties zich ook onderscheiden door zich uit te spreken tijdens parlementaire debatten, Kamervragen te stellen of moties in te dienen.

Journalisten en politieke commentatoren die dit onderscheidende gedrag van coalitiepartijen observeren, baseren op basis hiervan hun verslaggeving over de verhoudingen binnen de coalitie, zo blijkt uit Fortunato’s analyse van mediaberichtgeving. Hoe meer media verslag deden van coalitieconflicten, hoe beter de verkiezingsuitslagen van coalitiepartijen waren.

Lessen voor de Nederlandse kabinetsformatie

Klassieke coalitietheorieën gaan ervan uit dat politieke partijen tijdens kabinetsformaties gericht zijn op het binnenhalen van zo veel mogelijk kabinetsposten en het zo ver mogelijk sturen van het kabinetsbeleid richting hun ideale beleidspositie. The Cycle of Coalition herinnert ons eraan dat partijen een afweging moeten maken tussen de opbrengsten én de electorale risico’s van kabinetsdeelname.

Die risico’s worden groter als zij een grote afstand met ideologische verschillende coalitiepartners moeten overbruggen, en als zij belangrijke electorale concurrenten in de oppositie achterlaten. Daarom houden VVD en CDA elkaar vast, wil D66 een breed kabinet met linkse én rechtse partijen en willen PvdA en GroenLinks niet als enige linkse partij in het kabinet.

Het boek van Fortunato leert ons echter ook dat er een manier is waarop coalitiepartijen electorale risico’s kunnen beperken gedurende de kabinetsperiode: in het parlement voldoende conflict creëren bínnen de coalitie.

Waarom onder Rutte het coalitieoverleg machtiger leek te worden dan de ministerraad

door Rick van Well 1 Reactie

‘De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.’ Dit zegt onze grondwet over de besluitvorming door de regering. Tijdens de kabinetten Rutte lijken de belangrijkste besluiten van het kabinet in toenemende mate elders te worden genomen: elke maandag stemmen de minister-president, vicepremiers en fractievoorzitters van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer kabinetsbesluiten met elkaar af in het coalitieoverleg. Er bestaat al geruimere tijd coördinatie tussen kabinet en coalitiefracties (voorheen in het ‘torentjesoverleg’), maar het afgelopen decennium lijkt het coalitieoverleg steeds vaker belangrijke besluiten over het kabinetsbeleid te nemen en mogen bewindslieden naar verluid ‘tekenen bij het kruisje’. Deze machtsverschuiving ten gunste van de politieke leiders en de bestuurlijk agenda van de coalitie is door Ruud Koole getypeerd als gouvernmentalisering van de verhouding tussen kabinet en Tweede Kamer. Hoe kunnen we deze verklaren?

Hoe coalitiepartijen onderlinge conflicten precies ‘managen’ is voor buitenstaanders moeilijk te achterhalen. Desondanks is er een bescheiden politicologische literatuur ontstaan op basis van informatie van landenexperts, historische documenten en interviews met politici (zie hier, hier, hier, hier en hier). De belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken kunnen ons de centrale rol die het coalitieoverleg in Nederlandse coalities inneemt beter doen begrijpen.

1. Uitgebreide regeerakkoorden zouden conflictoplossing door ministers moeten vergemakkelijken

Internationaal-vergelijkend onderzoek naar 483 kabinetten in 15 West-Europese landen, suggereert dat er een afruil bestaat tussen een uitgebreid coalitieakkoord en het belang van overleggen met coalitiefracties. Als coalitiepartijen een uitgebreid regeringsakkoord overeengekomen zijn, zou het voor ministers makkelijker kunnen worden om conflicten onderling op te lossen. Zij kunnen dan immers vaker verwijzen naar de gemaakte afspraken in het regeerakkoord. Dit patroon vinden we echter niet terug in Nederland. Nederlandse regeerakkoorden behoren tot de langste van West-Europa en het akkoord van Rutte-III tot de langste in de Nederlandse geschiedenis. Verklaringen voor het toenemende belang van het coalitieoverleg in Nederland moeten we dus elders zoeken.

2. Partijleiders zijn nodig om partijconflicten op te lossen

Partijleiders spelen als belangrijkste vertegenwoordigers van hun partijen een cruciale rol bij het oplossen van meningsverschillen binnen coalities. Als partijleiders in het kabinet zitten, worden conflicten vaker binnen het kabinet opgelost. In de kabinetten Rutte bleven leiders van kleinere coalitiepartijen meestal in de Kamer zitten: Wilders (PVV) in Rutte-I, Samson (PvdA) in Rutte II, en Buma (CDA), Pechtold (D66) en Segers (ChristenUnie) in Rutte-III. Zij konden bij onenigheid tussen coalitiepartijen niet meehelpen aan een oplossing in de ministerraad. Daarvan waren zij immers geen lid.

3. Conflicten die de stabiliteit van het kabinet bedreigen, komen op de agenda van een coalitieoverleg

Kleine conflicten kunnen ministers relatief makkelijk onderling oplossen, zeker wanneer hier departementale belangen aan ten grondslag liggen. Maar ook bij de vorming van het coronabeleid lijkt de rol van fractievoorzitters beperkt te zijn geweest. Dat ministers hier het voortouw konden nemen heeft waarschijnlijk te maken met de aard en urgentie van het beleid (crisis!), maar ook met het feit dat de meningsverschillen over de gepaste maatregelen door partijlijnen heen liepen: Rutte (VVD) en De Jonge (CDA) met meer oog voor de zorg versus Hoekstra (CDA), Koolmees (D66) en Wiebes (VVD) met meer oog voor samenleving en economie.

Hoe meer een meningsverschil langs partijlijnen loopt en hoe groter het potentiële risico voor het voorbestaan van het kabinet, hoe belangrijker het wordt om fractieleiders uit het parlement te betrekken. In de coalities van Rutte bestonden grote ideologische tegenstellingen en stonden (kleinere) regeringspartijen onder steeds grotere electorale druk, wat de onderlinge verhoudingen extra op scherp zet: partijen vormen samen de hoofdlijnen van het regeringsbeleid, maar worden daarvoor afzonderlijk door kiezers afgerekend. Het huidige kabinet bestaat bovendien uit veel partijen, waardoor de kans toeneemt dat een besluit politiek gevoelig is voor een van de coalitiepartners. Het wekelijkse coalitieoverleg kan in deze complexe politieke omstandigheden zorgen voor de nodige coördinatie tussen het kabinet en de coalitiemeerderheid in de Tweede Kamer.