Politicologie en actualiteit

kabinet

Hoe “eerlijk” zijn de ministersposten in Rutte IV verdeeld?

door Rick van Well 0 Reacties

Maandag stonden de ministers van het kabinet Rutte IV, net beëdigd door de Koning, op het bordes van paleis Noordeinde. Het verdelen van ministersposten tussen regeringspartijen is een van de belangrijkste vraagstukken tijdens kabinetsformaties. En in die verdeling vinden we een van de sterkste relaties in de sociale wetenschappen: de relatie tussen partijgrootte en het aantal ministers.  

De verdeling van de twintig ministersposten tussen de VVD, D66, het CDA en de ChristenUnie in kabinet-Rutte IV heb ik weergegeven in onderstaande figuur. De horizontale as geeft aan hoeveel Tweede Kamerzetels elke partij heeft en de verticale as geeft aan hoeveel ministers elke partij heeft. Ter referentie heb ik een stippellijn toegevoegd die een ministersverdeling weergeeft wanneer partijen het aantal portefeuilles krijgen dat volkomen evenredig is aan hun zetelaantal in de Tweede Kamer.

Het is duidelijk dat de regeringspartijen van Rutte IV grofweg een aantal ministers krijgen naar rato van de Tweede Kamerzetels die zij bijdragen aan de coalitie. De afwijkingen van perfecte evenredigheid zijn deels te verklaren door afrondingsverschillen: het is natuurlijk onmogelijk om precies 8,96 (VVD), 6,23 (D66), 3,64 (CDA) of 1,30 (ChristenUnie) ministers aan te stellen.

In de volgende figuur zijn alle regeringspartijen na de Tweede Wereldoorlog opgenomen en om deze met elkaar te vergelijken zijn het aantal Kamerzetels en ministersposten nu uitgedrukt in percentages. Hier zien we ook dat de verdeling van ministersposten sterk evenredig is.

De relatie tussen partijgrootte en aantal ministersposten is zo sterk dat politicologen ook wel spreken van de ‘Wet van Gamson’, vernoemd naar de socioloog die in 1961 het volgende stelde:

Any participant will expect others to demand from a coalition a share of the payoff proportional to the amount of resources which they contribute to a coalition.

De payoff is hier het aantal ministers en de resources het aantal zetels dat regeringspartijen bijdragen aan de parlementaire steun van een kabinet. De observeerbare afwijkingen van deze regel zijn relatief klein, en pakken doorgaans gunstig uit voor kleinere regeringspartijen en minder gunstig voor grotere regeringspartijen.

Dat geldt ook voor Rutte IV. De ministersverdeling pakt relatief gunstig uit voor de ChristenUnie (2 i.p.v. 1,30) en ongunstig voor de VVD (8 i.p.v. 8,96). Deze afwijkingen van evenredigheid worden ook niet gecompenseerd door de verdeling van staatssecretarissen. De VVD heeft bijna 7 keer zo veel zetels als de ChristenUnie, maar slechts 3 keer zo veel staatssecretarissen.

PartijZetels% ZetelsAantal ministers% MinistersAantal stas% Stas
VVD3444,8%840,0%333,3%
D662431,2 %630,0%333,3%
CDA1418,2%420,0%222,2%
CU56,5%210,0%111,1%

Een andere verklaring zou kunnen zijn dat niet alle ministerposten even belangrijk zijn. Een enquête onder experts (van alweer twintig jaar geleden) vond bijvoorbeeld het premierschap 2 keer en de minister van Financiën 1,5 keer zo veel waard als een gemiddelde ministerspost. En het zijn juist de grotere partijen die dit soort zwaarde portefeuilles doorgaans binnenhalen, hoewel de “bonus” voor kleine regeringspartijen ook dan nog standhoudt.

Ten slotte vergelijk ik de mate van evenredigheid in de verdeling van ministersposten met vorige kabinetten in de volgende figuur. De mate van evenredigheid wordt hier uitgedrukt in een maatstaf tussen 0 en 1. De evenredigheid van de verdeling in Rutte IV is 0,89 en is daarmee gemiddeld voor de naoorlogse periode.

Duidelijk wordt ook dat er verschillen zijn in de mate waarin ministersposten evenredig verdeeld worden tussen regeringspartijen. Internationaal-vergelijkend onderzoek naar porfteuilleverdeling suggereert dat partijen eerder naar het evenredigheidsbeginsel grijpen wanneer coalitieonderhandelingen zijn omgeven met onzekerheid en een complex politiek landschap. Het simpelweg evenredig verdelen van ministersposten is dan een relatief eenvoudige en snelle oplossing voor een ingewikkeld probleem.

Wanneer de situatie overzichtelijker is kunnen partijen die een sterkere onderhandelingspositie innemen, bijvoorbeeld omdat ze meer alternatieve coalities kunnen vormen, dat voordeel wél uitonderhandelen in de portefeuilleverdeling.

Maar meer nog dan de verschillen valt de hoge mate van evenredigheid op in de minstersverdeling van Nederlandse kabinetten. Mogelijk willen partijen hiermee voldoen aan de verwachtingen die hun kiezers hebben van de uitkomsten van een kabinetsformatie. Of wellicht is dat algemene hoge niveau te verklaren vanuit een diepgevoelde evenredigheidsnorm. Zeker in Nederland, met een van de meest evenredige kiesstelsels ter wereld, wordt een evenredige verdeling immers als het meest “eerlijk” gezien.

Stemmen: een verkiezingspodcast zonder peilingen. Aflevering 6 – Wie heeft de macht tijdens de formatie?

door Armen Hakhverdian 0 Reacties

In deze aflevering van Stemmen gaan we dieper in op het formatieproces. Wie heeft het initiatief en de macht in de formatie en waarom is dat zo? En waarom draaide de formatie dit jaar uit op zo’n chaos? Te gast zijn Marc Chavannes, Mariken van der Velden en Tom van der Meer.

Stemmen wordt gemaakt door Rosan Smits, Anna Vossers, Jacco Prantl, Tom van der Meer en Armen Hakhverdian.

Voor meer achtergronden, zie hier.

Voor het volledige dossier zie decorrespondent.nl/collectie/stemmen

Abonneren kan via iTunes | Spotify | Stitcher | Soundcloud | RSS

Waarom onder Rutte het coalitieoverleg machtiger leek te worden dan de ministerraad

door Rick van Well 1 Reactie

‘De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.’ Dit zegt onze grondwet over de besluitvorming door de regering. Tijdens de kabinetten Rutte lijken de belangrijkste besluiten van het kabinet in toenemende mate elders te worden genomen: elke maandag stemmen de minister-president, vicepremiers en fractievoorzitters van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer kabinetsbesluiten met elkaar af in het coalitieoverleg. Er bestaat al geruimere tijd coördinatie tussen kabinet en coalitiefracties (voorheen in het ‘torentjesoverleg’), maar het afgelopen decennium lijkt het coalitieoverleg steeds vaker belangrijke besluiten over het kabinetsbeleid te nemen en mogen bewindslieden naar verluid ‘tekenen bij het kruisje’. Deze machtsverschuiving ten gunste van de politieke leiders en de bestuurlijk agenda van de coalitie is door Ruud Koole getypeerd als gouvernmentalisering van de verhouding tussen kabinet en Tweede Kamer. Hoe kunnen we deze verklaren?

Hoe coalitiepartijen onderlinge conflicten precies ‘managen’ is voor buitenstaanders moeilijk te achterhalen. Desondanks is er een bescheiden politicologische literatuur ontstaan op basis van informatie van landenexperts, historische documenten en interviews met politici (zie hier, hier, hier, hier en hier). De belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken kunnen ons de centrale rol die het coalitieoverleg in Nederlandse coalities inneemt beter doen begrijpen.

1. Uitgebreide regeerakkoorden zouden conflictoplossing door ministers moeten vergemakkelijken

Internationaal-vergelijkend onderzoek naar 483 kabinetten in 15 West-Europese landen, suggereert dat er een afruil bestaat tussen een uitgebreid coalitieakkoord en het belang van overleggen met coalitiefracties. Als coalitiepartijen een uitgebreid regeringsakkoord overeengekomen zijn, zou het voor ministers makkelijker kunnen worden om conflicten onderling op te lossen. Zij kunnen dan immers vaker verwijzen naar de gemaakte afspraken in het regeerakkoord. Dit patroon vinden we echter niet terug in Nederland. Nederlandse regeerakkoorden behoren tot de langste van West-Europa en het akkoord van Rutte-III tot de langste in de Nederlandse geschiedenis. Verklaringen voor het toenemende belang van het coalitieoverleg in Nederland moeten we dus elders zoeken.

2. Partijleiders zijn nodig om partijconflicten op te lossen

Partijleiders spelen als belangrijkste vertegenwoordigers van hun partijen een cruciale rol bij het oplossen van meningsverschillen binnen coalities. Als partijleiders in het kabinet zitten, worden conflicten vaker binnen het kabinet opgelost. In de kabinetten Rutte bleven leiders van kleinere coalitiepartijen meestal in de Kamer zitten: Wilders (PVV) in Rutte-I, Samson (PvdA) in Rutte II, en Buma (CDA), Pechtold (D66) en Segers (ChristenUnie) in Rutte-III. Zij konden bij onenigheid tussen coalitiepartijen niet meehelpen aan een oplossing in de ministerraad. Daarvan waren zij immers geen lid.

3. Conflicten die de stabiliteit van het kabinet bedreigen, komen op de agenda van een coalitieoverleg

Kleine conflicten kunnen ministers relatief makkelijk onderling oplossen, zeker wanneer hier departementale belangen aan ten grondslag liggen. Maar ook bij de vorming van het coronabeleid lijkt de rol van fractievoorzitters beperkt te zijn geweest. Dat ministers hier het voortouw konden nemen heeft waarschijnlijk te maken met de aard en urgentie van het beleid (crisis!), maar ook met het feit dat de meningsverschillen over de gepaste maatregelen door partijlijnen heen liepen: Rutte (VVD) en De Jonge (CDA) met meer oog voor de zorg versus Hoekstra (CDA), Koolmees (D66) en Wiebes (VVD) met meer oog voor samenleving en economie.

Hoe meer een meningsverschil langs partijlijnen loopt en hoe groter het potentiële risico voor het voorbestaan van het kabinet, hoe belangrijker het wordt om fractieleiders uit het parlement te betrekken. In de coalities van Rutte bestonden grote ideologische tegenstellingen en stonden (kleinere) regeringspartijen onder steeds grotere electorale druk, wat de onderlinge verhoudingen extra op scherp zet: partijen vormen samen de hoofdlijnen van het regeringsbeleid, maar worden daarvoor afzonderlijk door kiezers afgerekend. Het huidige kabinet bestaat bovendien uit veel partijen, waardoor de kans toeneemt dat een besluit politiek gevoelig is voor een van de coalitiepartners. Het wekelijkse coalitieoverleg kan in deze complexe politieke omstandigheden zorgen voor de nodige coördinatie tussen het kabinet en de coalitiemeerderheid in de Tweede Kamer.

Rutte-2 kampioen gevallen bewindslieden

door Mark Bovens, Gijs Jan Brandsma 1 Reactie

Met het aftreden van minister Van der Steur afgelopen donderdag heeft het huidige kabinet in één keer twee records gevestigd. Het is de eerste keer in de parlementaire geschiedenis dat een minister struikelt over hetzelfde dossier als zijn voorganger. Bovendien is Van der Steur alweer de zesde bewindspersoon uit dit kabinet die zich om politieke redenen genoodzaakt voelt op te stappen. Het vorige record stond op naam van Lubbers-III, waarin vijf bewindspersonen sneuvelden.

In eerder onderzoek lieten wij zien dat ministers en staatssecretarissen die voortijdig aftreden dat meestal niet om politieke redenen doen. Geactualiseerd tot het aftreden van Van der Steur blijft dat beeld bestaan. Vanaf 1946 (het kabinet Beel-1) tot 2017 zijn er 766 bewindspersonen aan een termijn begonnen. Van al die ministers en staatssecretarissen zijn er 116 voortijdig afgetreden; dat wil zeggen, zonder dat daarmee de regering ten val kwam. 72 van hen traden om persoonlijke redenen af. Meestal was dat omdat ze elders een andere functie kregen – zoals recent Timmermans naar de Europese Commissie vertrok, of Aboutaleb, Cohen of Van der Knaap die burgemeester werden. Sommigen traden om gezondheidsredenen af, en een enkeling overleed in het ambt.

De resterende 44 bewindslieden moesten om politieke redenen vertrekken (zie onderstaande figuur). Bij 20 van hen – van der Steur incluis – gaat het dan om een vertrouwensbreuk met de Kamer, de coalitiepartner of de eigen fractie; in de resterende gevallen gaat het om interne conflicten, of omdat de persoon in kwestie in opspraak is geraakt.

brandsma_bovens_feb_2017

Tot in de jaren ’80 waren vertrouwensbreuken zeer uitzonderlijk; maar sindsdien schommelen de aantallen sterk. In de tweede en derde kabinetten Lubbers moesten maar liefst 7 bewindslieden om deze reden hun biezen pakken. In de Paarse jaren blijft het dan weer rustig – volgens Ed van Thijn zelfs té rustig; hij sprak van een ‘sorry-democratie’ waarin te weinig verantwoording aan de Kamer werd afgelegd. Na de rustige jaren ’90 ging het er onder Balkenende en Rutte weer wat heftiger aan toe. In hun kabinetten sneuvelen maar liefst 8 ministers en staatssecretarissen vanwege een vertrouwensbreuk.

Het gebeurt maar zelden dat die vertrouwensbreuk ook expliciet wordt uitgesproken. Meestal houdt de persoon in kwestie de eer aan zichzelf en beperkt daarmee de politieke schade. Bij alle vertrouwensbreuken in de huidige regering was dit het geval. Dat het ook anders kan, bewijst het geval van Rita Verdonk die in 2006 een motie van afkeuring overleefde die door coalitiepartner D66 werd gesteund. Dit incident leidde direct tot een kabinetscrisis waarbij Verdonk aanbleef. Toen enkele maanden later een motie van afkeuring tegen haar werd aangenomen, weigerde zij op te stappen maar Balkenende kleedde haar portefeuille wel flink uit.

Ministers en staatssecretarissen van Justitie lopen een relatief hoge kans om te sneuvelen. Hoewel het aantal vertrouwensbreuken maar beperkt is, zijn er maar liefst vijf gerelateerd aan dit departement. Daar bovenop komen nog meer incidenten of bijna-breuken. Dat hogere risico is overigens van recente datum. Hirsch Ballin was in 1994 de eerste minister van Justitie die het veld moest ruimen. In de nasleep van de IRT-affaire hadden zowel hij als zijn collega Ed van Thijn niet het vertrouwen van de Kamer om een verbeterprogramma uit te voeren. Extra pijnlijk daarbij was dat enkele CDA-kamerleden niet bij de stemming aanwezig waren vanwege opnames van het tv-programma ‘Sterrenslag’, terwijl de VVD-kamerleden die bij dezelfde opnames aanwezig waren wél op tijd terug waren.

Na Hirsch Ballin kwam Sorgdrager op Justitie in de politieke problemen, maar zij overleefde die hoewel ze eigenlijk geen vertrouwen van de Kamer meer had. Het eerstvolgende daadwerkelijke aftreden was dat van minister Korthals in 2002. Hoewel hij intussen minister van Defensie was, moest hij naar huis vanwege de bouwfraude waarvoor hij als toenmalig minister van Justitie mede verantwoordelijk werd gehouden. Vervolgens trad in 2006 Donner af over de brand in een uitzetcentrum voor uitgeprocedeerde asielzoekers bij Schiphol. Dit was vlak voor de verkiezingen, en erna keerde hij direct weer terug op het pluche. In dezelfde periode was Verdonk minister voor immigratie en integratie, maar inwonend op justitie. Zoals eerder vermeld weigerde zij op te stappen bij een motie van afkeuring, wat één keer tot een kabinetscrisis leidde. Daarna volgden Opstelten en Van der Steur over de ‘Teeven-deal’. Zij sneuvelden vanwege het verkeerd informeren van de Kamer, waarbij Teeven de eer aan zichzelf hield omdat hij in opspraak was geraakt.

Lopen sommige bewindslieden een grotere kans om te moeten aftreden dan andere? Brits onderzoek laat zien dat vrouwelijke en jonge bewindslieden vaker moeten opstappen bij een ‘cabinet-reshuffle’. In ons land is dat niet het geval. Vrouwelijke bewindslieden lopen zelfs wat minder kans. Ook geldt in ons land dat de kans om te moeten opstappen toeneemt met het aantal dienstjaren. Wel is het riskanter om staatssecretaris te zijn dan minister – staatssecretarissen hebben 40 % meer kans om voortijdig te sneuvelen. Verreweg de belangrijkste risicofactor voor bewindslieden is echter onervarenheid op het Binnenhof. Bewindslieden die geen parlementaire ervaring hebben lopen maar liefst 70% meer kans om te moeten opstappen dan bewindslieden die wel Kamerlid zijn geweest.

In verschillende opzichten is het aftreden van Van der Steur daarom atypisch. Met zijn lange ervaring als Tweede Kamerlid zou hij relatief goed moeten kunnen inschatten op welke manier de Kamer geïnformeerd wenst te worden. Dat zijn advies daarin door vorige bewindspersonen zelfs op prijs werd gesteld, is intussen in brede kring bekend.

Foto: Dutch Government/Martijn Beekman (CC-BY 2.0)