kabinetsformatie 2021

Wie was het meest succesvol aan de onderhandelingstafel?

door Simon Otjes 20/12/2021 2 Reacties

Het regeerakkoord ligt er. Na een formatie van negen maanden zijn VVD, D66, CDA en ChristenUnie eruit. We hebben het eindresultaat van de onderhandelingen. Een cruciale vraag voor politicologen is wie daar de meeste invloed op heeft kunnen uitoefenen. Journalisten stellen al de vraag: heeft de VVD niet te veel weggegeven? Volgens de Telegraaf ademt het akkoord D66. Kunnen we een beeld krijgen van welke partij aan het langste eind getrokken heeft? En kunnen we een beeld krijgen van onder welke voorwaarden een partij succes boekt?

Het meten van onderhandelingssucces

Papier is geduldig. Vage formuleringen kunnen veel conflicten afdekken. Ook dit akkoord blinkt daarin uit: “We bezinnen ons op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarbinnen om het toekomstbestendig te maken.” Tussen de partijen die de burgemeester in huidige vorm willen behouden en de partijen die een directer democratisch mandaat willen, is hier een wazig compromis gesloten. Bovendien worden sommige beslissingen uitgesteld in verband met de nieuwe bestuurscultuur.

De financiële paragraaf van het regeerakkoord is een stuk preciezer. De coalitiepartijen committeren zich aan bepaalde bedragen. Bovendien: partijen hebben ook bij de doorrekening hun programma in eenzelfde mal aangeboden. Die twee, de programma’s en het regeerakkoord, zijn zo direct te vergelijken. Deze financiële paragraaf bevat het overgrote deel van het akkoord: klimaat, economie, zorg, onderwijs veel van deze voornemens hebben financiële implicaties, maar zelfs de rol van de Tweede Kamer staat in de budgettaire bijlage.

Samen met mijn collega David Willumsen ontwikkelde ik zo een methode om vast te stellen onder welke voorwaarde partijen succes boeken bij coalitie-onderhandelingen. Deze methoden hebben we al eerder ingezet bij formaties tussen 2007 en 2017 in een conferentiepaper.

Hoeveel van hun programma krijgen partijen in het regeerakkoord

We kunnen zo turven welk deel van het programma van de onderhandelende partijen in het akkoord gekomen is. De bij het CPB ingeleverde financiële paragraaf van de VVD had 110 punten, ik zie daar ongeveer een derde van terug in het regeerakkoord. Ook D66 en CU zien een derde van hun financiële paragraaf terug (zij het dat zij bijna twee keer zoveel punten hadden ingeleverd bij het CPB). Het CDA scoort iets beter: zij bijna de helft van hun punten terug.

Partij	Voorstel-len	Waarvan in regeerakkoord	Miljarden verschoven	Waarvan in regeerakkoord
VVD	110	34%	44.5	32%
CDA	119	48%	48.8	61%
D66	203	36%	188.5	17%
Christen-Unie	188	34%	256.9	15%

Tabel 1: Voorstellen van VVD, CDA, D66 en CU in de doorrekening in de financiële paragraaf van het regeerakkoord

Nu behandel ik hier de 5 miljoen die het CDA geregeld heeft voor de ondersteuning van de Tweede Kamer en de 3 miljard aan lastenverlichting voor de middeninkomens gelijk, terwijl dat eerste bedrag maar een fractie is van de tweede bedrag.

We kunnen dus ook rekening houden met hoe belangrijk voorstellen zijn, door ze te wegen naar hun budgettaire impact: de VVD wilde volgens zijn financiële paragraaf ongeveer 45 miljard op de Rijksbegroting schuiven. 29% daarvan komt terug in het regeerakkoord. D66 en de ChristenUnie doen veel ruigere voorstellen: zij schuiven 200 miljard (D66) en 250 miljard (CU). Beide willen een nieuw belastingstelsel invoeren waarvoor een groot deel van de Rijksbegroting op de kop moet. Zij realiseren een veel kleiner deel van hun ambities gewogen naar budget: ongeveer een zevende. De sterke positie van het CDA wordt hier wel bevestigd: het CDA schuift 50 miljard in hun plannen. Daarvan komt 60% terug in het regeerakkoord.[1]

Waarom is het CDA zo succesvol?

Het beeld dat hier sterk uit naar voren komt is dat de partijen elkaar niet veel ontlopen. Toch lijkt het CDA er het meeste eruit gesleept te hebben. Is dit een kwestie van onderhandelingsstijl Hoekstra?

Om de uitkomsten van onderhandelingen te begrijpen, moeten we goed weten wie er aan tafel zitten en wat zij willen. Het klinkt banaal maar de beste voorspeller van of een voorstel in het regeerakkoord komt is of andere partijen aan tafel het steunen. Van de voorstellen die maar door één partij gedaan worden, komt minder dan een kwart in het regeerakkoord. Van de voorstellen die alle partijen aan tafel komen komt meer dan de helft in het regeerakkoord.

Aantal partijen voor	Aantal voorstellen	Aandeel in regeerakkoord	Aandeel in regeerakkoord (gewogen naar euro’s)
1	231	23%	8%
2	180	33%	16%
3	129	58%	56%
4	80	55%	42%

Tabel 2: Aantal partijen voor en deel in het regeerakkoord

Als we dat wegen naar euro’s wordt het effect nog scherper: slechts 8% van de voorstellen die door één partij worden gedaan, komt dan in het regeerakkoord. Van de voorstellen die alle partijen steunen is dat vijf keer zo veel. Het verschil tussen het gewogen en het ongewogen resultaat geeft aan dat met name ‘goedkope’ voorstellen die één partij doet in het regeerakkoord komen en dat duurdere voorstellen niet in de geplande investeringen en bezuinigingen komen, zelfs als alle partijen het steunen. [2][3]

Overlappende programma’s

Hoekstra had dus niet zo zeer een harde onderhandelingsstijl maar de juiste partijen aan tafel: meer dan de helft van de voorstellen van het CDA stonden ook in de financiële paragraaf van D66. De overlap met de andere twee partijen was ongeveer 40%. Ook tussen de CU en D66 was veel overlap: ongeveer helft van de CU-plannen stonden in het D66 programma en vice versa.

	In VVD programma	In CDA programma	In D66 programma	In CU Programma
VVD-voorstellen		38%	41%	41%
CDA-voorstellen	35%		52%	43%
D66-voorstellen	22%	31%		46%
CU-voorstellen	24%	28%	49%

Tabel 3: Overlap tussen partijen

Wie aan tafel zit, bepaalt wat er op tafel komt

We zien hier dus wel íets van de onderhandelingsstijl van Hoekstra: door GL en PvdA hard te vetoën kon hij onderhandelen met een coalitie waarin het CDA veel overlap had. We zien hier ook waarom D66 bewoog. Het uitsluiten van de ChristenUnie was inhoudelijk onhoudbaar: D66 zag een veel groter deel van haar programma terug bij de CU dan bij de VVD.

De vraag waarmee dit stuk opende, is dus fundamenteel verkeerd. Onderhandelingen worden niet gewonnen door een enkele partij. In een regeerakkoord komt datgene waar partijen het gezamenlijk over eens zijn. Als één partij iets wil is de kans dat het in het regeerakkoord komt twee tot zes keer zo klein als wanneer alle partijen iets willen.

Noten

[1] Ik moet hier wel een methodologische caveat maken, de mallen van de doorrekening van de programma’s en de financiële paragraaf zijn niet precies hetzelfde. Dat betekent dat de toewijzing soms arbitrair en in de ogen van experts misschien verkeerd is. Bovendien: voor het conferentiepaper heb ik de codering tot in den treure gecontroleerd. Dit is daarentegen een eerste telling. Daar kunnen foute inschattingen of zelfs scheve tellingen in zitten. Ik sta open voor correcties! Als iemand alle coderingen wil doorlopen, mail me, ik heb graag een tweede check!

[2] Bij mij roept dit de vraag op wat er gebeurd is met de andere helft van de voorstellen waar deze partijen het wél over eens zijn. Een deel hiervan staat wel in het regeerakkoord maar niet in de financiële paragraaf:

Invoering digitale dienstenbelasting – moet volgens het regeerakkoord op het Europese niveau geregeld, terwijl de partijen in hun doorrekening zeggen hier 200-400 miljoen mee op te halen.
Invoeren vrachtwagenheffing – stellen de regeringspartijen uit tot 2030 terwijl de partijen in hun doorrekening zeggen hier gemiddeld 1 miljard mee op te halen
Nieuwe artsen in loondienst nemen – gaat het regeerakkoord pas doen als andere maatregelen uitgeput zijn.

Maar een deel -volgens mijn tellingen- ook niet:

Verlagen van de arbeidsongeschiktheidsfondspremie voor kleine werkgevers
Baangerelateerde Investeringskorting (de compensatie voor het niet afschaffen van de dividendbelasting) afschaffen
Verhogen van de uitgaven voor de WMO
Beperken van de 30% regeling voor expats

[3] We kunnen de berekening ook omgekeerd maken: hoeveel van het regeerakkoord komt bij een bepaalde partij vandaan. Als we kijken naar de punten in de financiële paragraaf komt meer dan een derde bij D66 vandaan. De CU en het CDA zitten daar vlak in de buurt met ongeveer 30%. De VVD zit daar ruim onder met 20%. We kunnen dit wegen naar hoeveel euro’s met het voorstel gemoeid is: dan zitten CU, D66 en CDA allemaal net onder 50% en de VVD net onder 40%.

Partij	Aandeel voorstellen in het coalitieakkoord van	Aandeel voorstellen in het coalitieakkoord van (gewogen naar euro’s)
VVD	19%	38%
CDA	28%	44%
D66	36%	46%
CU	31%	47%
Geen van deze	59%	29%

Tabel 4: Aandeel voorstellen regeerakkoord per partij

D66, CU en CDA komen hier dus alle drie goed uit. Dat veel bij D66 en CU vandaan komt, komt deels omdat ze ook veel plannen hadden. Maar let wel: D66 heeft veel van haar meer ambitieuze plannen niet in dit akkoord gekregen.

Opvallend is ook dat bijna 60% van de punten in de financiële paragraaf niet in de doorrekening van een van de betrokken partijen zat. Dat niet heel raar: het mediane voorstel dat er niet komt, kostte 65 miljoen euro. Dat ligt onder de grens van 100 miljoen die CPB hanteert om een voorstel mee te nemen. Als we dan ook kijken naar de voorstellen gewogen naar euro’s is dit nog maar 30%. En toch zitten hier ook grote posten tussen. Het kabinet wil bijvoorbeeld 1,5 miljard uit het Europees Recovery and Resilience Facility. In de doorrekening hadden de partijen hun hand nog niet in die snoeppot gestoken.

Hoe realistisch is de ambitie voor een beknopt regeerakkoord?

door Rick van Well 25/10/2021 1 Reactie

Toen informateurs Remkes en Koolmees de opdracht kregen om onderhandelingen tussen VVD, D66, CDA en ChristenUnie over een nieuw kabinet te begeleiden, namen zij voor ‘echt iets nieuws’ te gaan proberen. Daarbij hoort onder meer een ‘beknopt’ regeerakkoord ‘op hoofdlijnen’ dat ten goede moet komen aan de veel besproken gewenste nieuwe bestuurscultuur. Wat zegt de politicologie over de omvang van coalitieakkoorden?

Waartoe dient een regeerakkoord?

In een regeerakkoord leggen toekomstige regeringspartijen afspraken over de hoofdlijnen van het overheidsbeleid vast. Het is als het ware een politiek ‘contract ’ waarmee regeringsfracties en ministers zich aan elkaar binden. De regeringsfracties fungeren hier als opdrachtgevers (principals) van de ministers (de gemachtigden of agents).

Deze situatie kan conflicten veroorzaken als ministers (maar ook de coalitiefracties) tijdens het beleidsproces hun eigen beleidsagenda bepalen en te veel afdwalen van de coalitiebelangen (minsterial drift of moral hazard). Om conflicten tussen de regeringspartijen tijdens de kabinetsperiode te voorkomen, worden daarom beleidsafspraken tussen de coalitiepartners van tevoren schriftelijk vastgelegd.

Waar hangt de omvang van regeerakkoorden vanaf?

Hoewel beleidsvoornemens waarover regeringspartijen het makkelijk eens worden ook in een regeerakkoord opgenomen kunnen worden om daadkracht uit te stralen, ligt het voor de hand dat partijen die zich voornemen om een dun regeerakkoord te schrijven zich beperken tot die beleidsvraagstukken die een bron voor coalitieconflicten kunnen vormen. Regeerakkoorden zijn niet voor niets ‘gestold wantrouwen’ genoemd.

De potentie voor conflicten neemt toe met het aantal regeringspartijen en de complexiteit van de actuele beleidsvraagstukken. Een relatief hoog aantal onderhandelende partijen (4) en de aard van de urgente beleidskwesties (bijv. klimaat, stikstof, wonen, toeslagenstelsel) zijn momenteel dus geen gunstige omstandigheden voor een beknopt regeerakkoord. Maar de belangrijkste factor die de omvang van coalitieakkoorden beïnvloedt, is in hoeverre regeringspartijen programmatisch van elkaar verschillen.

Wanneer doen programmatische verschillen ertoe?

Onderzoek van Heike Klüver en Hanna Bäck toont aan dat programmatische verschillen vooral leiden tot meer aandacht in coalitieakkoorden wanneer álle regeringspartijen het betreffende beleidsterrein van groot belang vinden (bijv. economie, sociale zekerheid, milieu). Klüver en Bäck onderzochten 224 coalitieakkoorden en de verkiezingsprogramma’s van regeringspartijen in 24 Europese landen sinds 1945 en categoriseerden de (quasi-)zinnen hierin naar beleidsterrein.

Hun analyse wijst uit dat coalitiepartijen minder geneigd zijn iets over een specifiek beleidsterrein vast te leggen in een coalitieakkoord wanneer zij dit van minder belang achten, zelfs als zij hierover diep van mening verschillen (bijv. onderwijs, internationale politiek, defensie). Als slechts één regeringspartij grote waarde hecht aan een bepaald beleidsvraagstuk wordt de relevante minister van deze partij enige autonomie op het betreffende beleidsterrein gegund.

De tijd en moeite (transactiekosten), en het eventuele gezichtsverlies van een extra compromis dat gesmeed zou moeten worden (publiekskosten), is het de partijen dan niet waard om afspraken vast te leggen in een coalitieakkoord; mogelijke toekomstige conflicten over dergelijke beleidsonderwerpen zullen immers niet zo snel hoog oplopen en leiden tot een kabinetscrisis.

Rutte IV: écht ‘iets nieuws’?

Hoewel het aantal regeringspartijen, onderlinge programmatische verschillen en relevante beleidsvraagstukken de kans op een gedetailleerd regeerakkoord vergroten, kúnnen partijen natuurlijk heel goed een beknopt regeerakkoord schrijven als zij dat zelf maar graag genoeg willen. Een regeerakkoord is echter slechts één manier om kabinet en regeringsfracties aan elkaar te binden. Als regeringspartijen vervolgens naar andere middelen grijpen om voor een (te) dun regeerakkoord te compenseren, komt er van een nieuwe bestuurscultuur met meer dualistische verhoudingen tussen kabinet en Kamer nog steeds niet veel terecht.

Wat ‘The Cycle of Coalition’ ons kan leren over de moeizame kabinetsformatie

door Rick van Well 31/08/2021 1 Reactie

De kabinetsformatie zit muurvast. Elke combinatie van mogelijke coalitiepartners wordt geblokkeerd door minimaal één andere partij. VVD en CDA willen het liefst de huidige coalitie met de ChristenUnie voortzetten, maar D66 ziet dat niet zitten. PvdA en GroenLinks willen niet zonder elkaar deelnemen aan een coalitie, maar dat stuit weer op weerstand bij VVD en CDA. Een onlangs verschenen boek van David Fortunato, The Cycle of Coalition: How Parties and Voters Interact under Coalition Governance, kan ons deze impasse leren begrijpen en biedt lessen voor de toekomst.

Fortunato onderzoekt in zijn boek het gedrag van politieke partijen en kiezers tijdens coalitiekabinetten. Hij observeert een ‘coalitiecyclus’ (cycle of coalition) die er kortweg als volgt uit ziet: 1) coalitiepartijen sluiten compromissen die het kabinetsbeleid vormgeven; 2) kiezers reageren hierop door hun oordeel over de coalitiepartijen te veranderen en door te dreigen de coalitie bij verkiezingen af te straffen; 3) coalitiepartijen passen zich hier weer op aan door zich in het parlement sterker van elkaar te onderscheiden. (Fortunato vatte de coalitiecyclus ook samen in deze geinige strip).

Kiezers vinden dat partijen die compromissen sluiten hen slecht vertegenwoordigen

Volgens Fortunato raken kiezers meestal teleurgesteld in partijen die compromissen sluiten. Ten eerste stelt hij dat kiezers deze partijen als minder competent beschouwen. Om dit te onderzoeken heeft hij verschillende scenario’s voorgelegd aan groepen Britse en Nederlandse kiezers.

In deze scenario’s werden dezelfde fictieve partijen en hetzelfde tweepartijenkabinet gepresenteerd, maar met elk een verschillende uitkomst van een begrotingsonderhandeling. Respondenten die lazen dat de coalitie een compromis had bereikt, vonden dat de coalitiepartijen hun kiezers slechter hadden vertegenwoordigd dan respondenten die lazen dat zij niet in staat waren geweest er samen uit te komen.

Fortunato noemt drie redenen waarom de meeste kiezers hard oordelen over het onderhandelingsresultaat van coalitiepartijen:

Mensen hebben een natuurlijke neiging tot optimisme waardoor zij de kans op onwenselijke gebeurtenissen onderschatten (‘optimisme bias’). Deze bevinding uit de psychologie vertaalt zich politiek naar kiezers die onredelijke verwachtingen hebben van de beleidswinsten die partijen kunnen behalen in coalitieonderhandelingen.

Kiezers zijn niet altijd even goed op de hoogte van de standpunten van alle onderhandelende partijen. Zij zijn redelijk goed op de hoogte van de standpunten van de door hen gekozen partij, maar (veel) minder van die van andere partijen. Als de eerstgenoemde water bij de wijn doet, valt dit meer op dan wanneer coalitiepartners dat moeten doen.

Het komt natuurlijk ook voor dat een partij simpelweg een slechter onderhandelingsresultaat bereikt dan zijn coalitiepartners.

Kiezers denken dat coalitiepartijen hun standpunten veranderen

Het tweede risico dat coalitiepartijen lopen is dat kiezers hun percepties van partijstandpunten aanpassen. Omdat coalitiepartijen gezamenlijk het kabinetsbeleid vormgeven, gaan zij in de ogen van veel kiezers gedurende de kabinetsperiode ideologisch steeds meer op elkaar lijken.

In het eerdergenoemde experiment plaatsten respondenten die het compromisscenario gelezen hadden de coalitiepartijen dichter bij elkaar op een links-rechtsschaal dan respondenten die over het non-besluit lazen. Daarmee kan coalitiedeelname het politieke profiel van coalitiepartijen aantasten, wat hun electorale vooruitzichten ernstig kan schaden.

Coalitiepartijen worden meestal door kiezers afgestraft

Volgens Fortunato hebben kiezers uitgesproken opvattingen over het gewenste overheidsbeleid en vinden zij het belangrijk dat partijen hun beleidsvoorkeuren doorvoeren. Zij gebruiken informatie over het beleidsvormingsproces om coalitiepartijen hierop af te rekenen.

Fortunato onderzoekt het electorale lot van coalitiepartijen op basis van enquêtegegevens van respondenten die ondervraagd zijn rondom meerdere opeenvolgende verkiezingen (panel data) uit Denemarken, Duitsland, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen en Zweden.

Respondenten die een ideologische verschuiving van een partij richting haar coalitiepartner observeerden, stemden minder vaak op deze partij dan kiezers die vonden dat een coalitiepartij ideologisch standvastig was gebleven. Partijen die zich in een coalitieregering té coöperatief opstellen worden door kiezers afgestraft.

Coalitiepartijen die zich in het parlement onderscheiden presteren beter bij verkiezingen

De dreiging van een toekomstige verkiezingsnederlaag dwingt coalitiepartijen hun gedrag in het parlement aan te passen. Het is voor coalitiepartijen echter onvermijdelijk om voor en tijdens de kabinetsperiode voortdurend compromissen met elkaar te sluiten over het kabinetsbeleid. Coalitiepartijen die tegen voorstellen van het kabinet stemmen, brengen bovendien het voorbestaan van de coalitie in gevaar.

Fortunato beargumenteert dat het wetgevingsproces wél mogelijkheden biedt voor coalitiepartijen om afstand te nemen van het kabinet. Coalitiepartijen dienen dan bijvoorbeeld amendementen in om uitdrukking te geven aan onenigheid met het kabinet, zo blijkt uit zijn analyse van 2.200 kabinetsvoorstellen in België, Denemarken en Nederland. Hoewel Fortunato andere parlementaire hulpmiddelen grotendeels negeert, kunnen coalitiefracties zich ook onderscheiden door zich uit te spreken tijdens parlementaire debatten, Kamervragen te stellen of moties in te dienen.

Journalisten en politieke commentatoren die dit onderscheidende gedrag van coalitiepartijen observeren, baseren op basis hiervan hun verslaggeving over de verhoudingen binnen de coalitie, zo blijkt uit Fortunato’s analyse van mediaberichtgeving. Hoe meer media verslag deden van coalitieconflicten, hoe beter de verkiezingsuitslagen van coalitiepartijen waren.

Lessen voor de Nederlandse kabinetsformatie

Klassieke coalitietheorieën gaan ervan uit dat politieke partijen tijdens kabinetsformaties gericht zijn op het binnenhalen van zo veel mogelijk kabinetsposten en het zo ver mogelijk sturen van het kabinetsbeleid richting hun ideale beleidspositie. The Cycle of Coalition herinnert ons eraan dat partijen een afweging moeten maken tussen de opbrengsten én de electorale risico’s van kabinetsdeelname.

Die risico’s worden groter als zij een grote afstand met ideologische verschillende coalitiepartners moeten overbruggen, en als zij belangrijke electorale concurrenten in de oppositie achterlaten. Daarom houden VVD en CDA elkaar vast, wil D66 een breed kabinet met linkse én rechtse partijen en willen PvdA en GroenLinks niet als enige linkse partij in het kabinet.

Het boek van Fortunato leert ons echter ook dat er een manier is waarop coalitiepartijen electorale risico’s kunnen beperken gedurende de kabinetsperiode: in het parlement voldoende conflict creëren bínnen de coalitie.