Een vergelijking met de zaak van Mauro is leerzaam argumenteert Rianne Dekker, universitair docent aan de Universiteit Utrecht
Met de uitzetting van de Armeense moeder van Lili en Howick, staat het Kinderpardon weer volop in de aandacht. Volgens Trouw en Volkskrant is het uitbreiding van het Kinderpardon door deze individuele kwestie prominenter op de formatietafel gekomen. Het is niet de eerste keer dat schrijnende, individuele asielkwesties het beleid ter discussie stellen. In het nieuws rond de uitzetting van de moeder van Lili en Howick, wordt de terechte vergelijking gemaakt de zaak van Mauro. De media-aandacht voor Mauro’s zaak in 2011 vormde de opmaat voor het Kinderpardon. Kunnen we op basis van beleidswetenschappelijk onderzoek uitbreiding van het Kinderpardon verwachten als gevolg van de media-aandacht voor Lili en Howick?
Een kwestie van framing en agendavorming
Er is regelmatig media-aandacht voor kwesties die een directe link hebben met beleid. Het vreemdelingenbeleid is bij uitstek een beleidsdomein waarin heikele kwesties regelmatig de media halen. De hoeveelheid aandacht die media aan verschillende beleidskwesties schenken en de framing waar vanuit zij belicht worden, varieert. In de framing van deze kwesties geven media een definitie aan het probleem, de oorzaken en de benodigde oplossingen. Daarmee legt de framing van kwesties in de media dus een directe link met beleid. In sommige gevallen steunt de framing het huidige beleid, maar in andere gevallen klinkt de roep tot beleidsverandering.
Onderzoek naar agendavorming laat zien dat een directe invloed van media op de beleidsagenda beperkt is. Het beïnvloeden van de politieke agenda is al lastig, laat staan het agenderen van onderwerpen op de beleidsagenda. De beleidsagenda heeft een veel tragere doorlooptijd en het behandelen van onderwerpen op deze agenda vereist een grotere investering. Daarom wordt directe invloed van media op de beleidsagenda als zeldzaam beschouwd.
Mauro en het Kinderpardon
De aandacht voor de asielzaak van Mauro in 2011 is de uitzondering die deze regel bevestigt. Grote en langdurige media-aandacht, waarbij de media voornamelijk een human interest frame hanteerden met het credo ‘Mauro moet blijven’, zette het besluit van toenmalig minister Leers om Mauro terug te sturen naar Angola onder druk. Uiteindelijk besloot de minister om Mauro een tijdelijk studievisum toe te kennen. Vervolgens ontstond er politiek draagvlak voor het Kinderpardon, waar Mauro uiteindelijk in 2013 gebruik van kon maken. Uiteindelijk speelde de mediaberichtgeving bij deze kwestie een doorslaggevende rol. Terugblikkend op deze kwestie schreef minister Leers destijds in het Eindhovens Dagblad: ‘de ruimte en het draagvlak voor oplossingen worden mede bepaald door de wijze waarop de media de beeldvorming voeden.’ De aandacht voor Mauro’s zaak plaatste het Kinderpardon op de beleidsagenda bij de formatie van Kabinet Rutte II.
Mede naar aanleiding van de publieke aandacht voor Mauro’s zaak, schreven Kamerleden Spekman (PvdA) en Voordewind (CU) een initiatiefwetsvoorstel. Waar zij relatief in de luwte aan beleidsverandering werkten, startte GroenLinks-Kamerlid Tofik Dibi in december 2011 een publiekscampagne voor het Kinderpardon met een online petitie, publieke steun van bekende Nederlanders en een oproep naar GroenLinks-Gemeenteraadsfracties om via moties in de gemeenteraden hun Burgemeesters bij minister Leers voor een Kinderpardon te laten pleiten. De online petitie werd al snel door meer dan 100 000 mensen getekend.
De zaak van Mauro vormde in aanloop naar het Kinderpardon, een zogenaamd focusing event: een gebeurtenis die een abstract beleidsvraagstuk concreet maakte en daarom grote media-aandacht en publieke discussie genereerde. Focusing events kunnen ideeën voor beleidsverandering samenbrengen en mobiliseren. Belangengroepen die al langer beleidsverandering wensen, kunnen van de gelegenheid van het focusing event gebruiken om media-aandacht voor hun standpunten te krijgen en publieke steun voor hun standpunten te vergroten. In de kwestie rond Mauro – en ook in de huidige zaak van Lili en Howick – zijn Defence for Children en de Kinderombudman dergelijke belangengroepen. Het concrete focusing event biedt een nieuwe, publieke weg om onderwerpen te agenderen, naast de lobby die zij achter de schermen al voerden.
Politieke window of opportunity
De zaak van Mauro was een uitzonderingsgeval waarbij media-aandacht voor een beleidsvraagstuk – als gevolg van een focusing event – tot agendering en zelfs beleidsverandering leidde. Er zijn echter veel meer gevallen te noemen waarin media geen invloed hadden, of waarin de invloed van media onduidelijk bleef. Deze uitzondering is in grote mate mogelijk geworden vanwege de politieke omstandigheden in die tijd. De aandacht voor Mauro ontstond ten tijde van Kabinet Rutte I: het minderheidskabinet van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV. Het asielbeleid was al een heikel punt en vooral het CDA – de partij van verantwoordelijk minister Leers – had moeite met de gekozen koers. Bij de kwestie van Mauro stonden CDA Kamerleden Ferrier en Koppejan op als dissidenten die het Kabinetsbeleid van hun minister op dit punt niet steunden. Ook staatssecretaris Bleeker worstelde publiekelijk met het besluit van minister Leers, zo bleek uit het historische TV moment bij Pauw en Witteman dat bekend is komen te staan als ‘het briefje van Bleeker’.
Onder grote politieke druk regelde de minister een politieke bypass met het verlenen van een tijdelijk studievisum aan Mauro. Dit was echter geen permanente oplossing. Tijdens de Katshuis-onderhandelingen in april 2012 stond het Kinderpardon op de agenda, maar binnen de coalitie was hiervoor geen steun. Pas na val kabinet Rutte I en de daarop volgende Tweede Kamerverkiezingen ontstond er in september 2012 een Kamermeerderheid voor het Kinderpardon. Een motie om uitzetting van asielkinderen voor de duur van de kabinetsonderhandelingen tijdelijk op te schorten, werd aangenomen door het parlement. Vervolgens maakte de PvdA het Kinderpardon tot inzet bij de Kabinetsonderhandelingen met VVD. Eind oktober 2012 werd met de presentatie van het regeerakkoord van Kabinet Rutte II duidelijk dat het Kinderpardon er definitief zou komen.
Opvallende gelijkenissen met de actualiteit
In de media-aandacht voor Lili en Howick en ook in de politieke situatie van nu, zien we opvallende gelijkenissen met die beroemde casus uit 2011. Ook nu bestaat er kritiek op het huidige beleid. Al kort na invoering van het Kinderpardon, de regeling ‘langdurig verblijvende kinderen’, werd duidelijk dat de regeling slechts in een beperkt aantal gevallen kon worden toegepast. Na de zomer van 2013 klonk al de eerste kritiek en roep om uitbreiding van het Kinderpardon. Hierbij zien we dezelfde politieke en maatschappelijke stakeholders terug als die zich in de kwestie rond Mauro roerden.
De media-aandacht voor de zaak van Lili en Howick kent in grote mate dezelfde human interest framing als die voor Mauro destijds. Ook de uitzetting van hun moeder en dreigende uitzetting van henzelf vormt een focusing event dat abstracte beleidsafwegingen rond het Kinderpardon concreet maken. De hoeveelheid media aandacht voor Lili en Howick lijkt echter beduidend kleiner dan die voor Mauro. Mijn onderzoek laat zien dat de hoeveelheid media-aandacht er niet per se toe doet, zolang de framing van de kwestie maar eenduidig is.
Ten slotte zien we dat er ook nu een politiek window of opportunity aanwezig is: Waar het Kinderpardon werd uitonderhandeld bij de vorming van Rutte II, wordt er nu onderhandeld over Kabinet Rutte III. Ook nu zitten er partijen aan tafel (CU en D66) die al langer betrokken zijn en steun geven aan uitbreiding van het Kinderpardon. Anders dan in 2011-2012 is de politieke druk op staatssecretaris Dijkhoff nu beduidend kleiner. Hij voelt zich gesteund door zijn partij en reageert – anders dan sommige van zijn voorgangers – in de media op dit individuele geval waarbij hij zijn besluit verdedigt.
Als we de paralellen tussen de zaak van Mauro en die van Lili en Howick als uitgangspunt nemen, bestaat er een nu uitgelezen kans voor uitbreiding van het Kinderpardon. De media-aandacht voor de uitzetting van de Armeense moeder belicht relatief eenduidig het human interestframe, het focusing event kanaliseert en mobiliseert stemmen voor uitbreiding van het Kinderpardon en de formatieonderhandelingen vormen een politieke window of opportunity. De geschiedenis rond Mauro leert ons dat pas wanneer de media-storm rond de individuele kwestie geluwd was, ruimte ontstond voor beleidsverandering. Waar politieke agendavorming gedijt bij verhitte discussie in de public eye van de media, vaart besluitvorming rond beleid beter bij rustiger omstandigheden waarbij debat in abstractere termen gevoerd kan worden. Alleen voor Lili en Howick komt deze oplossing mogelijk niet op tijd.