In Nederland bezitten niet-Nederlandse ingezetenen geen kiesrecht voor de Tweede Kamer en Nederlanders woonachtig in het buitenland wel. Wanneer we de Tweede Kamer zien als de vertegenwoordiging van opvattingen en belangen van degenen die geraakt worden door de Nederlandse wetgeving is dat een merkwaardige zaak. Grote groepen ingezetenen die wel onderworpen zijn aan de wetgeving kunnen geen invloed uitoefenen, terwijl Nederlanders die in het buitenland wonen wel kunnen meebeslissen, maar niet of veel minder geraakt worden door het mede door hen bepaalde beleid. In een tijd waarin beide groepen sterk groeien, ontstaat zo de opmerkelijke situatie dat we formeel wel algemeen kiesrecht hebben, maar feitelijk steeds meer volwassen ingezetenen niet mogen meebeslissen.
Volgens de recente bijdrage van Ekaterina Rashkova-Gerbrands aan dit blog zijn bijna 1,2 miljoen van de ongeveer 17,5 miljoen inwoners geen staatsburger. Zij hebben dus geen kiesrecht voor de Tweede Kamer. Van het aantal Nederlanders die in het buitenland wonen, zijn geen precieze cijfers bekend. De meeste schattingen liggen tussen de 700.000 en 1 miljoen personen waarvan zich bij de laatste Kamerverkiezing ruim 90.000 hebben laten registreren als kiezer. Deze cijfers tonen dat voor het kiesrecht van de Tweede Kamer nationaliteit veel belangrijker is dan ingezetenschap. Dat was niet altijd het geval.
Voor nationale verkiezingen is een nationaal vertegenwoordigend orgaan noodzakelijk. Dat kwam in Nederland tot stand bij de vestiging van de eenheidsstaat in 1795. Het moderne nationaliteitsbeginsel bestond toen nog nauwelijks. Iedere ingezetene kon het stemrecht verkrijgen of hij – stemrecht was beperkt tot mannen – nu in Nederland was geboren of niet. Wel werd voor vreemdelingen, dat wil zeggen buiten Nederland geboren personen, een langere termijn van ingezetenschap vereist en in een aantal gevallen ook de eis van lezen en schrijven van de Nederduitse taal. Het doel hiervan was ongetwijfeld dat de stemgerechtigden voldoende op de hoogte waren van de lokale omstandigheden om een goede keuze te kunnen maken.
Na de vestiging van het koninkrijk kreeg het nationaliteitsbeginsel meer gewicht. De grondwetten van 1814 en 1815 maakten onderscheid tussen stemrecht voor plattelandsbewoners en voor inwoners van steden. Op het platteland dienden de stemgerechtigden niet alleen ingezetenen te zijn, maar ook inboorling of genaturaliseerd. Voor het stemrecht in de steden bestonden tegenstrijdige interpretaties waardoor het niet duidelijk was of Nederlanderschap een vereiste was. De Grondwet van 1848 trok de vereisten gelijk. Alleen ingezeten Nederlanders konden kiezen. De wet op het Nederlanderschap uit 1850 sloot vervolgens inlanders uit de koloniën uit. Tot dan toe hadden zij ook het stemrecht kunnen uitoefenen mits ze in Nederland waren gevestigd en aan de belastingvereisten voldeden. De nieuwe wet verwijderde inlanders en ingezeten niet-Nederlanders uit de politieke natie.
Zo was in 1848 de situatie ontstaan dat buitenlanders woonachtig in Nederland en Nederlanders woonachtig in het buitenland geen kiesrecht bezaten. Iedere kiezer moest Nederlander zijn en ingezeten. Deze vereisten golden voor alle soorten verkiezingen. Ruim een eeuw zou hierin geen verandering komen. Daarvoor was ook nauwelijks aanleiding. Vrijwel alle ingezetenen waren Nederlanders en bijna alle Nederlanders woonden in Nederland. Onder invloed van het groeiend aantal immigranten na 1960, de Europese eenwording en het toenemend aantal Nederlanders woonachtig in het buitenland kwamen deze vanzelfsprekendheden echter onder druk te staan. Het gevolg was dat in 1983 ingezetenschap als vereiste voor kiesrecht uit de Grondwet werd gehaald en tegelijk de mogelijkheid werd geopend dat bij de gemeenteraadsverkiezingen nationaliteit geen rol meer zou spelen. In 1985 werd ook de Kieswet gewijzigd en mochten alle buitenlanders die vijf jaar in Nederland woonden en een geldige verblijfsvergunning hadden stemmen voor de gemeenteraad. Halverwege de jaren negentig verviel de termijn voor EU-burgers als gevolg van het Verdrag van Maastricht dat het begrip ‘Burger van de Unie’ introduceerde en gevolgd werd door een richtlijn die de lidstaten verplichtte voor 1 januari 1996 te regelen dat EU-burgers zonder een wachttermijn mochten stemmen voor de gemeenteraad.
Nadat eerder kiesrecht al mogelijk was gemaakt voor in het buitenland werkzame ambtenaren, verviel, zoals gezegd, de eis van ingezetenschap bij de grondwetsherziening van 1983. In 1986 konden Nederlanders woonachtig in het buitenland voor het eerst stemmen voor de Tweede Kamer, maar daarvoor dienden ze zich wel eerst te laten registreren. Die registratie diende naast het praktische doel van het verkrijgen van persoons- en adresgegevens ook als bewijs van verbondenheid met Nederland. Het was namelijk niet de bedoeling dat Nederlanders zonder enige binding met Nederland invloed zouden krijgen op de samenstelling van de Tweede Kamer. Registratie werd daarom gezien als een bewijs van verbondenheid.
Omdat registratie omslachtig was en voor elke verkiezing moest worden herhaald, kwamen er steeds meer voorstanders van een permanente registratie waarbij men zich maar eenmaal hoefde te registreren. In april 2017 is een wetswijziging van kracht geworden waarmee de permanente registratie is ingevoerd. Daarmee is het idee van registratie als toets voor verbondenheid met Nederland grotendeels losgelaten. Alleen de eenmalige aanmelding bij het permanente register kan nog als zodanig worden gezien.
Het gevolg van deze en eerdere versoepelingen was een duidelijke stijging van het aantal kiezers woonachtig in het buitenland. In 2012 bedroeg dat aantal 48.374, in 2017 80.660 en in 2021 92.772. Of deze groei zich in dit tempo zal voortzetten, is ongewis. We weten namelijk niet hoeveel belangstelling er onder Nederlanders woonachtig in het buitenland bestaat voor het kiesrecht. Onder degenen die al tientallen jaren in het buitenland wonen, zal de interesse vermoedelijk flink verminderd zijn. Aan de andere kant is het potentieel groot en heeft de permanente registratie de drempel flink verlaagd. Een verdere groei lijkt daarom wel aannemelijk.
De dominante plek die nationaliteit heeft gekregen bij het verlenen van kiesrecht voor de Tweede Kamer gaat vermoedelijk problemen opleveren naarmate het aantal niet-Nederlandse ingezetenen en het aantal Nederlanders woonachtig in het buitenland blijft doorgroeien. In de kern gaat kiesrecht immers over vertegenwoordiging en daarmee over het beïnvloeden van wetgeving waaraan men is onderworpen. Op welk moment de discrepantie tussen ingezetenschap en nationaliteit als een belangrijk probleem zal worden ervaren, is uiteraard moeilijk te voorspellen en hangt van verschillende factoren af waaronder de belangstelling voor het bezit van kiesrecht onder niet-Nederlandse ingezetenen, maar als die belangstelling er eenmaal is en het aantal Nederlandse kiezers woonachtig in het buitenland blijft toenemen, dan staan we wellicht aan het begin van een nieuwe kiesrechtstrijd.
Dit stuk is op persoonlijke titel geschreven.
Afbeelding: Bron (CC BY-NC-ND 2.0)