‘De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.’ Dit zegt onze grondwet over de besluitvorming door de regering. Tijdens de kabinetten Rutte lijken de belangrijkste besluiten van het kabinet in toenemende mate elders te worden genomen: elke maandag stemmen de minister-president, vicepremiers en fractievoorzitters van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer kabinetsbesluiten met elkaar af in het coalitieoverleg. Er bestaat al geruimere tijd coördinatie tussen kabinet en coalitiefracties (voorheen in het ‘torentjesoverleg’), maar het afgelopen decennium lijkt het coalitieoverleg steeds vaker belangrijke besluiten over het kabinetsbeleid te nemen en mogen bewindslieden naar verluid ‘tekenen bij het kruisje’. Deze machtsverschuiving ten gunste van de politieke leiders en de bestuurlijk agenda van de coalitie is door Ruud Koole getypeerd als gouvernmentalisering van de verhouding tussen kabinet en Tweede Kamer. Hoe kunnen we deze verklaren?
Hoe coalitiepartijen onderlinge conflicten precies ‘managen’ is voor buitenstaanders moeilijk te achterhalen. Desondanks is er een bescheiden politicologische literatuur ontstaan op basis van informatie van landenexperts, historische documenten en interviews met politici (zie hier, hier, hier, hier en hier). De belangrijkste bevindingen van deze onderzoeken kunnen ons de centrale rol die het coalitieoverleg in Nederlandse coalities inneemt beter doen begrijpen.
1. Uitgebreide regeerakkoorden zouden conflictoplossing door ministers moeten vergemakkelijken
Internationaal-vergelijkend onderzoek naar 483 kabinetten in 15 West-Europese landen, suggereert dat er een afruil bestaat tussen een uitgebreid coalitieakkoord en het belang van overleggen met coalitiefracties. Als coalitiepartijen een uitgebreid regeringsakkoord overeengekomen zijn, zou het voor ministers makkelijker kunnen worden om conflicten onderling op te lossen. Zij kunnen dan immers vaker verwijzen naar de gemaakte afspraken in het regeerakkoord. Dit patroon vinden we echter niet terug in Nederland. Nederlandse regeerakkoorden behoren tot de langste van West-Europa en het akkoord van Rutte-III tot de langste in de Nederlandse geschiedenis. Verklaringen voor het toenemende belang van het coalitieoverleg in Nederland moeten we dus elders zoeken.
2. Partijleiders zijn nodig om partijconflicten op te lossen
Partijleiders spelen als belangrijkste vertegenwoordigers van hun partijen een cruciale rol bij het oplossen van meningsverschillen binnen coalities. Als partijleiders in het kabinet zitten, worden conflicten vaker binnen het kabinet opgelost. In de kabinetten Rutte bleven leiders van kleinere coalitiepartijen meestal in de Kamer zitten: Wilders (PVV) in Rutte-I, Samson (PvdA) in Rutte II, en Buma (CDA), Pechtold (D66) en Segers (ChristenUnie) in Rutte-III. Zij konden bij onenigheid tussen coalitiepartijen niet meehelpen aan een oplossing in de ministerraad. Daarvan waren zij immers geen lid.
3. Conflicten die de stabiliteit van het kabinet bedreigen, komen op de agenda van een coalitieoverleg
Kleine conflicten kunnen ministers relatief makkelijk onderling oplossen, zeker wanneer hier departementale belangen aan ten grondslag liggen. Maar ook bij de vorming van het coronabeleid lijkt de rol van fractievoorzitters beperkt te zijn geweest. Dat ministers hier het voortouw konden nemen heeft waarschijnlijk te maken met de aard en urgentie van het beleid (crisis!), maar ook met het feit dat de meningsverschillen over de gepaste maatregelen door partijlijnen heen liepen: Rutte (VVD) en De Jonge (CDA) met meer oog voor de zorg versus Hoekstra (CDA), Koolmees (D66) en Wiebes (VVD) met meer oog voor samenleving en economie.
Hoe meer een meningsverschil langs partijlijnen loopt en hoe groter het potentiële risico voor het voorbestaan van het kabinet, hoe belangrijker het wordt om fractieleiders uit het parlement te betrekken. In de coalities van Rutte bestonden grote ideologische tegenstellingen en stonden (kleinere) regeringspartijen onder steeds grotere electorale druk, wat de onderlinge verhoudingen extra op scherp zet: partijen vormen samen de hoofdlijnen van het regeringsbeleid, maar worden daarvoor afzonderlijk door kiezers afgerekend. Het huidige kabinet bestaat bovendien uit veel partijen, waardoor de kans toeneemt dat een besluit politiek gevoelig is voor een van de coalitiepartners. Het wekelijkse coalitieoverleg kan in deze complexe politieke omstandigheden zorgen voor de nodige coördinatie tussen het kabinet en de coalitiemeerderheid in de Tweede Kamer.