Parlementariërs of ‘Members of Parliament (MPs)’ zijn verantwoordelijk voor wetgeving, controle op overheidshandelingen, en het behartigen van de belangen van hun kiezers. De mate waarin ze elk van deze taken uitvoeren hangt wel af van de specifieke institutionele context. Partijdiscipline kan zo sterk zijn dat het in feite meer de regering is die de wetgeving bepaalt. Of het kiessysteem maakt de band tussen MPs en kiezers minder belangrijk zoals dat het geval kan zijn bij proportionele systemen, waarbij meerdere MPs een district vertegenwoordigen.
Deze taken vergen natuurlijk middelen. MPs moeten in staat zijn onderzoek te kunnen uitvoeren voor hun wetgevings- en controlefuncties. Gezien de omvang van deze taken vergt dit medewerkers of externe consultants. Om contact met kiezers te onderhouden moeten MPs vaak ook een vertegenwoordiging in hun district opzetten. Bovendien hebben we liever dat MPs een zekere mate van onafhankelijkheid behouden, en hiervoor is een relatief hoog eigen loon nodig.
Politicologen zijn vaak akkoord dat een sterke democratie een goed gefinancierd parlement vergt. Maar hoge lonen en andere inkomsten voor MPs worden ook vaak aangeklaagd in de publieke opinie, zeker in economisch moeilijke tijden. Percepties van ongelijkheid kunnen dan het vertrouwen in het parlement aantasten. Dit heeft dan op zich weer gevolgen voor publiek vertrouwen in het democratisch bestel, ook een belangrijk criterium voor een sterke democratie.
De vraag of hoge financiering van MPs een goede zaak is voor de democratie of eerder steun voor democratie ondermijnt stelt zich ook, en misschien des te sterker, in nieuwe democratieën in het Globale Zuiden. Veel van deze nieuwe democratieën bevinden zich in Afrika, waar de ‘derde golf van democratisering’ meerpartijenverkiezingen met zich meebracht, maar met variërende gevolgen voor effectieve democratiescores. De blijvende dominantie van veel Afrikaanse regeringsleiders in het beleid, leidt tot de vraag hoe parlementen sterker kunnen worden. De wijdverspreide armoede onder de bevolking kan de financiering van MPs echter ter discussie stellen.
Inkomsten van Afrikaanse parlementariërs
Regelmatig worden er ranglijsten gepubliceerd van welke MPs het best verdienen in de wereld (zie bijvoorbeeld hier en hier). Enkele Afrikaanse landen, in het bijzonder Kenia en Nigeria, hebben zich ondertussen bovenaan deze lijsten gekregen, maar de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de cijfers blijft twijfelachtig.
Zo is het belangrijk om een duidelijk verschil te maken tussen de salarissen van MPs en hun toelagen, wat niet altijd gebeurt in ranglijsten. Salarissen zijn hoger dan voor de gemiddelde bevolking, maar niet altijd zo exuberant als voorgesteld. Zoals ik aanhaal in mijn eigen onderzoek, komen de salarissen van MPs in Nigeria neer op zo’n 2000 tot 3000 euro per maand. Daar komt echter gemiddeld zo’n 30.000 euro bij in toelagen. De toelagen kunnen verantwoord zijn: ze zijn bedoeld om MPs logies te verzekeren in de hoofdstad, transport te voorzien tussen de hoofdstad en het vaak verafgelegen kiesdistrict, alsook medewerkers te betalen. Echter worden de gelden vaak gestort zonder financiële controle, en op de persoonlijke rekening van MPs. Dit leidt tot misstanden.
In vroegere Britse kolonies wordt de vertegenwoordiging van kiezers ook vaak meer gestimuleerd dan in Franse ex-kolonies, wat ook leidt tot hogere districtstoelagen of ‘constituency allowances’ in landen zoals Nigeria, Kenia, en Ghana. Deze zijn bedoeld om lokale kantoren open te houden om kiezers te ontvangen en ze te helpen met onderwijskosten of andere noden. MPs in deze landen hebben ook vaak toegang tot districtsfonden of ‘Constituency Development Funds (CDFs)’ waarmee ze ontwikkelingsprojecten kunnen opzetten (bv. wegen, elektriciteitsinfrastructuur). De controle op deze fondsen verschilt ook weer tussen landen, en is hoger in Ghana en Kenia dan Nigeria bijvoorbeeld. Dergelijke verschillen in de aandacht voor en controle op districtsgelden bemoeilijken internationale vergelijkingen van de inkomsten van parlementariërs verder.
Maakt meer geld het parlement sterker?
Eerder dan hoge salarissen en/of toelagen van Afrikaanse MPs aan te klagen in ranglijsten, moeten we ons de vraag stellen of hoge budgetten ook het democratisch gehalte van een land kunnen versterken. Deze vraag kreeg pas laat aandacht van politieke wetenschappers. Ook na democratische transities leek de dominantie van presidenten zo hoog dat er—onterecht—vanuit werd gegaan dat parlementen eigenlijk weinig voorstelden en dus geen relevante studieobjecten waren. Het is eigenlijk pas goed en wel 15 jaar na het begin van de golf van democratisering in Afrika in 1989, dat aandacht werd besteed aan de variatie tussen parlementen in Afrika en hun machtspositie tegenover de regering.
Barkan en collega’s (2009) waren bij de eersten om in een vergelijkende studie van Afrikaanse parlementen de factoren aan te duiden die deze machtspositie konden bepalen. Hun exploratief onderzoek leek te bevestigen dat meer financiering, sterkere parlementen impliceert. Als MPs voldoende eigen middelen hebben om de ontwikkelingsnoden van hun districten aan te pakken en niet afhankelijk zijn van de gratie van de president om deze te verkrijgen, kunnen zij zich ook toewijden aan hun wetgevende en controlefuncties.
Recent onderzoek van Opalo (2019) toont verder aan dat MPs met meer eigen middelen minder geneigd zijn om presidentiële wetsvoorstellen zomaar te aanvaarden. Volgens hem bieden eigen middelen de mogelijkheid om lokale populariteit te verwerven en minder afhankelijk te zijn van de regeringspartij. Zelf vind ik dat Nigeriaanse MPs met toegang tot parlementaire comités die controle verschaffen over publiek geld (voor onderwijs, gezondheidszorg etc.) meer wetsvoorstellen sponsoren, inclusief voorstellen die trachten de macht van de president in te perken.
Hoe zit het met de publieke opinie?
Goed gefinancierde MPs lijken dus effectief hun wetgevende en controlefuncties onafhankelijker te kunnen uitvoeren, maar die financiering maakt ze niet noodzakelijk populair. Dit is op zich wat vreemd, aangezien meer middelen hen in staat zouden moeten stellen om lokale ontwikkeling te bevorderen en zo electorale kracht te verwerven.
In de meeste Afrikaanse landen waar burgers ondervraagd worden door het Afrobarometer project, valt vertrouwen in het parlement vrijwel samen met vertrouwen in de president (of premier). Velen maken natuurlijk misschien geen sterk onderscheid tussen deze organen, terwijl de populariteit van de overheid in sterke mate beïnvloed kan worden door economische groei.
Toch vallen een aantal zaken op als we vergelijken hoe burgers van verschillende Afrikaanse landen naar het parlement kijken. Ten eerste, vertrouwen in het parlement is niet noodzakelijk gelinkt aan democratiescores. Vertrouwen ligt hoger in Tanzania dan in Zuid-Afrika bijvoorbeeld. Ten tweede, landen waar MPs meer controle hebben over districtsgelden zoals Ghana, Kenya en Nigeria, kennen niet meer vertrouwen dan MPs in Benin, hoewel deze laatsten geen CDFs tot hun beschikking hebben.
Nigeriaanse MPs, die substantiële middelen controleren, genieten bitter weinig vertrouwen. In recent onderzoek—dat binnenkort verschijnt in Party Politics—verklaar ik dit door MPs’ gebruik van inkomsten na te gaan. Bestaande middelen worden eigenlijk vooral gebruikt om de steun van partijleden en prominente politieke leiders af te kopen, en niet ten behoeve van de bevolking. Ghanese en Keniaanse MPs promoten daarentegen effectief meer lokale infrastructuur.
Dit betekent ook dat een onafhankelijker parlement misschien wel meer weerwerk kan bieden tegenover de regering, maar dat dit ook meer corruptie met zich mee kan brengen. Dan is er wel een zekere spreiding van de macht en de elite wordt uitgebreid, maar het komt het merendeel van de bevolking niet direct ten goede, waardoor steun voor democratie kan afkalven. Deze dynamiek speelt niet overal, en Nigeria is misschien een zeer pessimistische casus. Het toont echter wel aan dat een grotere kennis nodig is van de factoren die de responsiviteit van MPs ten opzichte van lokale kiezers verhogen, voor we kunnen bepalen wanneer meer middelen nu de democratie versterken.
