Het is alweer ruim een half jaar geleden dat de gemeenteraadsverkiezingen plaatsvonden. Inmiddels zijn er (bijna) overal nieuwe wethoudersploegen geïnstalleerd en zijn de (op)nieuw geïnstalleerde raadsleden volop aan de slag. Gemeenteraadsleden worden geacht de grote lijnen vast te stellen van het gemeentelijke beleid en te controleren of Burgemeester en Wethouders hun werk goed uitvoeren. Politicologen weten verassend weinig over hoe raadsfracties die taken aanpakken. Voor het eerst hebben wij daarom in kaart gebracht in hoeverre raadsfracties gebruik maken van raadsinstrumenten. Ook op lokaal niveau blijkt het verschil in de opstelling van coalitie- en oppositiefracties groot.
Schriftelijke vragen en amendementen
Gemeenteraadsleden vormen de volksvertegenwoordiging in het lokaal bestuur en daarom is het belangrijk om te weten hoe zij invulling geven aan hun rol. Een manier om dat te doen is om te kijken naar het gebruik van verschillende instrumenten die raadsleden tot hun beschikking hebben. Twee belangrijke en veelgebruikte raadsinstrumenten zijn schriftelijke vragen en amendementen. Voor 53 gemeenteraden in de periode 2014-2018 hebben wij het gebruik van deze raadsinstrumenten in kaart gebracht.
Het stellen van schriftelijke vragen aan het college van B&W is het meest gebruikte raadsinstrument. Ze worden gebruikt om informatie in te winnen, aandacht te vragen voor specifieke problemen of om het college te bekritiseren. Raadsfracties in onze dataset stelden gemiddeld 31 vragen in de periode 2014-2018 (minder dan 1 per maand); de meeste raadsvragen (601) in onze steekproef werden gesteld door Groep De Mos (Den Haag); de helft van de fracties stelde 16 of minder vragen en 9% stelde er geen enkele.[1]
Raadsvragen hebben nauwelijks directe gevolgen voor het gemeentelijk beleid. Het college is verplicht een schriftelijke vraag binnen een redelijke termijn te beantwoorden, maar is niet verplicht zijn beleid te wijzigen. Om raadsvoorstellen te wijzigen kunnen raadsleden amendementen indienen. Raadsfracties in onze dataset maakten minder gebruik van amendementen dan van schriftelijke vragen. Gemiddeld dienden zij 19 amendementen in tijdens 2014-2018 (minder dan 1 per twee maanden); van de fracties waar wij naar keken greep GroenLinks in Den Haag het vaakst naar het amendement (84 keer); de helft van de fracties diende er 16 of minder in en 6% diende er geen enkele in.
Verschillen tussen raadsfracties
Waarom dienen sommige raadsfracties meer raadsvragen of amendementen in dan andere fracties? Er is een sterk verband tussen het gebruik van beide raadsinstrumenten: fracties die relatief veel vragen stellen dienen ook relatief veel amendementen in (Pearsons R = 0,50). En zoals voor de hand ligt, maken grotere fracties meer gebruik van raadsinstrumenten dan kleinere fracties en worden er in grotere gemeenten meer raadsvragen gesteld (maar niet meer amendementen ingediend) dan in kleinere gemeenten.
Onze belangrijkste bevinding is echter dat er net als in nationale parlementen ook in gemeenteraden een duidelijk verschil blijkt te zijn tussen coalitie- en oppositiefracties in het gebruik van raadsinstrumenten. Coalitiefracties stellen 34% minder raadsvragen en dienen 28% minder amendementen in dan oppositiefracties (als je andere factoren, zoals fractiegrootte, constant houdt).
Monistische verhoudingen tussen raad en college
Ondanks de dualisering in het lokaal bestuur, waarbij de positie en bevoegdheden van raad en college uit elkaar getrokken zijn, hebben de daadwerkelijke verhoudingen tussen raad en college veel monistische trekken; de tegenstelling tussen coalitie (wethouders + coalitiefracties) en oppositie is vaak dominant. Het is om drie redenen logisch dat oppositieraadsleden meer gebruik maken van formele raadsinstrumenten dan coalitieraadsleden.
(1) Oppositiefracties kunnen door het veelvuldig gebruik van raadsinstrumenten laten zien het oneens te zijn met het beleid van het college. Door amendementen in te dienen kunnen zij het beleid zelfs proberen te veranderen. Voor coalitiefracties is daar minder noodzaak toe. De kans is groter dat zij het inhoudelijk eens zijn met het beleid van het college.
(2) Coalitiefracties hebben een strategisch belang om de gelederen gesloten te houden. Door vragen te stellen of wijzigingen voor te stellen in compromissen kan de stabiliteit van het college in het geding komen. Dat kan voor oppositiefracties een reden zijn om die middelen juist wel in te zetten.
(3) Coalitiefracties kunnen via hun informele banden zaken regelen met het college zonder de inzet van formele middelen, bijvoorbeeld door informele contacten met een wethouder. Coalitiefracties leggen (wellicht) makkelijker informele contacten met wethouders om zaken te doen. Oppositiefracties zijn afhankelijker van de formele raadsinstrumenten om een onderwerp op de agenda te zetten of om beleid te veranderen.
Andere verklaringen
Door automatische tekstanalyses van lokale verkiezingsprogramma’s konden wij ook andere verklaringen die geldig zijn op het nationale niveau op lokaal niveau onderzoeken. De ideologische afstand tussen raadsfracties en het college (in termen van links-rechts) blijkt echter geen rol te spelen in het gebruik van raadsinstrumenten. Ook namen we geen verschil waar in gebruik van raadsinstrumenten tussen partijen die meer of minder anti-establishment retoriek gebruiken. Voor de Tweede Kamer zagen Tom Louwerse en Simon Otjes eerder wel een verschil tussen populistische en niet-populistische oppositiepartijen.
Nog meer vragen
Voor zover wij weten is dit het eerste onderzoek waarin zo systematisch raadsactiviteiten worden geanalyseerd. Een belangrijke reden daarvoor is waarschijnlijk dat de benodigde gegevens over wat er in gemeenteraden gebeurt moeilijk te verkrijgen zijn. Wij hebben ons bij de dataverzameling gericht op gemeenteraden die gebruik maken van het raadsinformatiesysteem NotuBiz. Voor deze gemeenteraden konden we relatief gemakkelijk (maar nog steeds tijdrovend) veel gegevens downloaden en verwerken. Hoewel onze steekproef gemeenteraden van allerlei soorten en maten bevat, zijn ze daardoor gemiddeld iets groter dan alle gemeenteraden in Nederland. Nederlandse gemeenten zijn lang niet allemaal even transparant en uniform in de verslaglegging van raadsactiviteiten. Niet alleen vanuit onderzoekstechnisch oogpunt, maar ook vanuit democratisch perspectief valt er op dit gebied nog veel winst te behalen.
We hopen op en werken zelf aan vervolgonderzoek, want er is nog veel onbekend over wat raadsleden daadwerkelijk doen. Zijn er verschillen tussen gemeenteraden? Welke rol speelt gemeentegrootte in het gebruik van raadinstrumenten? Zijn er verschillen tussen raadsleden? Wij zagen geen rol voor ideologie in termen van links en rechts, maar wellicht passen concrete conflicten op lokaal niveau minder goed op een links-recht schaal en moeten we ideologie op lokaal niveau anders begrijpen, en gaat veel concreter om groen versus groei of privacy versus veiligheid. Hoe kunnen we andere raadsactiviteiten begrijpen, zoals hoe fracties stemmen over voorstellen of hoe zij met elkaar in debat gaan? Terwijl politicologen met name kijken naar de 150 Kamerleden in Den Haag zijn er door het hele land heen duizenden lokale politici. We kunnen veel leren over hoe politiek werkt door hen te bestuderen.
Noot
[1] Voor alle door ons gemelde aantallen in deze blogpost is het goed om een slag om de arm te houden: bij het samenstellen van onze dataset waren we afhankelijk van hoe goed gemeenten het gebruik van instrumenten bijhouden. Kleinere gemeenteraden zijn daardoor ondervertegenwoordigd in onze steekproef. Bij een deel van de gemeenten kan het zijn dat data niet compleet zijn, waardoor de daadwerkelijke cijfers op een (iets) ander niveau kunnen liggen. Daarom richten onze analyses zich vooral op verschillen bínnen gemeenteraden in plaats van op verschillen tussen gemeenteraden. Omdat we geen willekeurige steekproef konden trekken, bestaat de mogelijkheid dat patronen in de groep van álle gemeenteraden verschillen.