Er bestaat een grote kans dat het landelijke referendum op verzoek van burgers binnenkort wordt afgeschaft. De Tweede Kamer heeft met een kleine meerderheid  al ingestemd met het wetsvoorstel tot afschaffing van de Wet Raadgevend Referendum (Wrr). Het lot van het wetsvoorstel ligt nu in handen van de Eerste Kamer.  De vier regeringspartijen hebben daar met 38 zetels een krappe meerderheid, maar krijgen waarschijnlijk steun van twee leden van de SGP. Alleen als enkele leden van de fractie van D66 (of eventueel een andere regeringspartij)  niet instemmen met het voorste zal het referendum niet worden afgeschaft. Dat lijkt een weinig waarschijnlijk scenario.

Afschaffing zal een ernstige verschraling van de Nederlandse democratie betekenen. Grote groepen uit de bevolking wordt daarmee de mogelijkheid ontnomen om te laten weten wat ze vinden van een bepaald omstreden voorstel.  Aan referenda neemt in het algemeen een redelijke afspiegeling van de bevolking deel. Het is zeker geen perfecte afspiegeling. maar het is winst voor een democratisch stelsel als veel lager en middelbaar opgeleiden deelnemen, terwijl ze bij nauwelijks betrokken zijn bij veel  andere vormen van participatie.

Er zijn echter meer redenen om de afschaffing van het referendum te betreuren. De praktijk van het raadgevende referendum in veel Nederlandse gemeenten laat zien dat het referendum op verzoek van burgers een aantal functies vervult die van wezenlijk belang zijn voor een democratisch stelsel. Ook al zijn er verschillende vormen van lokale referenda, de functies komen overeen met de functies die het landelijke wetgevingsreferendum kan vervullen. Een viertal functies is te onderscheiden:

1. Het houdt politici scherp

Het referendum dwingt politici om met grote regelmaat na te denken of het beleid dat ze voorstaan wel voldoende steun heeft onder de bevolking. Het houdt ze scherp en voorkomt  dat ze helemaal worden meegezogen in het ambtelijke en soms technische beleidscircuit. Ze weten dat de kans bestaat dat ze ter verantwoording worden geroepen en hun beleid dan moeten verdedigen bij een referendum. Dit kan aangeduid worden als de controlefunctie van het raadgevend referendum.

2. Het maakt kwaliteitsverbetering waarschijnlijk

Als burgers aan de politiek te kennen geven dat ze overwegen een referenduminitiatief te starten staan politici in de praktijk meer open voor de bezwaren van burgers en nemen hun suggesties voor aanpassing of verbetering van de beleidsvoornemens eerder serieus. Met enige regelmaat leiden aanpassingen er toe dat het referendumverzoek wordt ingetrokken. Om de woorden van de Twentse bestuurskundige Marcel Boogers te parafraseren:  het beste referendum is het referendum dat niet gehouden hoeft te worden. De lokale praktijk laat hiervan meerdere voorbeelden zien. Het referendum heeft daarmee een kwaliteitsfunctie. Ook als de initiatiefnemers hun verzoek wel doorzetten omdat ze van mening blijven dat er onvoldoende naar hun is geluisterd, is er vaak sprake van een kwaliteitsverbetering van het oorspronkelijke voorstel.

3. Het lokt breed maatschappelijk debat uit

Het feitelijk houden van een raadgevend referendum lokt een breed debat uit buiten de raadszaal of de Tweede Kamer. De media willen in de aanloop naar een referendum graag aandacht besteden aan het ter discussie staande onderwerp.  Veelal  geven ze een overzicht van de argumenten om voor of tegen te stemmen en organiseren bij voorkeur een debat tussen voor- en tegenstanders. Daarbij is het opvallend dat het bij een referendumcampagne veel minder om de poppetjes gaat met als gevolg dat de campagneverslaggeving inhoudelijker is dan bij een reguliere verkiezingscampagne.  Na een uitgebreid publiek debat is de kennis over het onderwerp bij de burgers behoorlijk gestegen. Deze publiek debat functie is winst voor de democratie. Er is geen ander instrument dat op vergelijkbare wijze tot een breed publiek debat kan leiden over een specifiek onderwerp.

4. Het versterkt de legitimiteit van het besluit

Ongeacht de uitslag, draagt een referendum bij aan de legitimiteit van het besluit. Om twee bekende voorbeelden uit Amsterdam te noemen. Zo’n twintig jaar geleden werden in Amsterdam twee referenda gehouden, een over de aanleg van IJburg en een andere over de aanleg van de Nood-Zuid metrolijn. Bij beide referenda waren er meer tegenstemmers dan voorstemmers, maar was het aantal tegenstemmers te laag om de voorstellen te kunnen verwerpen. Opvallend was vooral dat bij beide referenda de tegenstanders het besluit daarna accepteerden en zijn daarna nooit meer ter discussie gesteld. Een wezenlijk verschil met de aanleg van de eerste Amsterdamse metrolijn twintig jaar eerder die gepaard ging met grote maatschappelijke onrust.  Bij recente lokale referenda in Haarlem en Weesp zien we een vergelijkbaar patroon.  Het pakket aan maatregelen om het parkeerbeleid In Haarlem te moderniseren en het besluit van de gemeenteraad van Weesp om op termijn te fuseren met Amsterdam wordt na het houden van een referendum breed geaccepteerd. In deze gevallen won de lokale overheid het referendum en kon zij het voorgenomen beleid uitvoeren.  Deze legitimeringsfunctie vereist wel dat de overheid, indien zij een referendum verliest, bereid is de uitslag serieus te nemen en het verworpen voorstel in te trekken of behoorlijk aan te passen.  De lokale overheid heeft dat tot nu toe aanzienlijk beter begrepen dan de centrale overheid.

Het raadgevend referendum is hierin uniek

Deze vier functies zijn niet alleen van groot belang, ze zijn ook uniek. Geen enkel ander participatie-instrument draagt op vergelijkbare schaal bij aan het goed functioneren van onze vertegenwoordigende democratie.

Het streven van de regeringspartijen om het raadgevend referendum na enkele jaren al weer af te schaffen getuigt van weinig inzicht in de huidige maatschappelijke veranderingen en de problemen van de huidige democratie. In 1966 stelden Hans van Mierlo en andere oprichters van D66 vol afkeuring vast dat het politieke spel nog steeds gespeeld werd volgens de regels uit 1848. De huidige regeringspartijen geloven helaas nog steeds in deze negentiende-eeuwse regels.

Deze tekst is een bewerking van het positiepaper dat Philip van Praag heeft voorbereid voor de expert meeting met de Eerste Kamer.

Afbeelding: Bron