Er bestaat een grote kans dat het landelijke referendum op verzoek van burgers binnenkort wordt afgeschaft. De Tweede Kamer heeft met een kleine meerderheid al ingestemd met het wetsvoorstel tot afschaffing van de Wet Raadgevend Referendum (Wrr). Het lot van het wetsvoorstel ligt nu in handen van de Eerste Kamer. De vier regeringspartijen hebben daar met 38 zetels een krappe meerderheid, maar krijgen waarschijnlijk steun van twee leden van de SGP. Alleen als enkele leden van de fractie van D66 (of eventueel een andere regeringspartij) niet instemmen met het voorste zal het referendum niet worden afgeschaft. Dat lijkt een weinig waarschijnlijk scenario.
Afschaffing zal een ernstige verschraling van de Nederlandse democratie betekenen. Grote groepen uit de bevolking wordt daarmee de mogelijkheid ontnomen om te laten weten wat ze vinden van een bepaald omstreden voorstel. Aan referenda neemt in het algemeen een redelijke afspiegeling van de bevolking deel. Het is zeker geen perfecte afspiegeling. maar het is winst voor een democratisch stelsel als veel lager en middelbaar opgeleiden deelnemen, terwijl ze bij nauwelijks betrokken zijn bij veel andere vormen van participatie.
Er zijn echter meer redenen om de afschaffing van het referendum te betreuren. De praktijk van het raadgevende referendum in veel Nederlandse gemeenten laat zien dat het referendum op verzoek van burgers een aantal functies vervult die van wezenlijk belang zijn voor een democratisch stelsel. Ook al zijn er verschillende vormen van lokale referenda, de functies komen overeen met de functies die het landelijke wetgevingsreferendum kan vervullen. Een viertal functies is te onderscheiden:
1. Het houdt politici scherp
Het referendum dwingt politici om met grote regelmaat na te denken of het beleid dat ze voorstaan wel voldoende steun heeft onder de bevolking. Het houdt ze scherp en voorkomt dat ze helemaal worden meegezogen in het ambtelijke en soms technische beleidscircuit. Ze weten dat de kans bestaat dat ze ter verantwoording worden geroepen en hun beleid dan moeten verdedigen bij een referendum. Dit kan aangeduid worden als de controlefunctie van het raadgevend referendum.
2. Het maakt kwaliteitsverbetering waarschijnlijk
Als burgers aan de politiek te kennen geven dat ze overwegen een referenduminitiatief te starten staan politici in de praktijk meer open voor de bezwaren van burgers en nemen hun suggesties voor aanpassing of verbetering van de beleidsvoornemens eerder serieus. Met enige regelmaat leiden aanpassingen er toe dat het referendumverzoek wordt ingetrokken. Om de woorden van de Twentse bestuurskundige Marcel Boogers te parafraseren: het beste referendum is het referendum dat niet gehouden hoeft te worden. De lokale praktijk laat hiervan meerdere voorbeelden zien. Het referendum heeft daarmee een kwaliteitsfunctie. Ook als de initiatiefnemers hun verzoek wel doorzetten omdat ze van mening blijven dat er onvoldoende naar hun is geluisterd, is er vaak sprake van een kwaliteitsverbetering van het oorspronkelijke voorstel.
3. Het lokt breed maatschappelijk debat uit
Het feitelijk houden van een raadgevend referendum lokt een breed debat uit buiten de raadszaal of de Tweede Kamer. De media willen in de aanloop naar een referendum graag aandacht besteden aan het ter discussie staande onderwerp. Veelal geven ze een overzicht van de argumenten om voor of tegen te stemmen en organiseren bij voorkeur een debat tussen voor- en tegenstanders. Daarbij is het opvallend dat het bij een referendumcampagne veel minder om de poppetjes gaat met als gevolg dat de campagneverslaggeving inhoudelijker is dan bij een reguliere verkiezingscampagne. Na een uitgebreid publiek debat is de kennis over het onderwerp bij de burgers behoorlijk gestegen. Deze publiek debat functie is winst voor de democratie. Er is geen ander instrument dat op vergelijkbare wijze tot een breed publiek debat kan leiden over een specifiek onderwerp.
4. Het versterkt de legitimiteit van het besluit
Ongeacht de uitslag, draagt een referendum bij aan de legitimiteit van het besluit. Om twee bekende voorbeelden uit Amsterdam te noemen. Zo’n twintig jaar geleden werden in Amsterdam twee referenda gehouden, een over de aanleg van IJburg en een andere over de aanleg van de Nood-Zuid metrolijn. Bij beide referenda waren er meer tegenstemmers dan voorstemmers, maar was het aantal tegenstemmers te laag om de voorstellen te kunnen verwerpen. Opvallend was vooral dat bij beide referenda de tegenstanders het besluit daarna accepteerden en zijn daarna nooit meer ter discussie gesteld. Een wezenlijk verschil met de aanleg van de eerste Amsterdamse metrolijn twintig jaar eerder die gepaard ging met grote maatschappelijke onrust. Bij recente lokale referenda in Haarlem en Weesp zien we een vergelijkbaar patroon. Het pakket aan maatregelen om het parkeerbeleid In Haarlem te moderniseren en het besluit van de gemeenteraad van Weesp om op termijn te fuseren met Amsterdam wordt na het houden van een referendum breed geaccepteerd. In deze gevallen won de lokale overheid het referendum en kon zij het voorgenomen beleid uitvoeren. Deze legitimeringsfunctie vereist wel dat de overheid, indien zij een referendum verliest, bereid is de uitslag serieus te nemen en het verworpen voorstel in te trekken of behoorlijk aan te passen. De lokale overheid heeft dat tot nu toe aanzienlijk beter begrepen dan de centrale overheid.
Het raadgevend referendum is hierin uniek
Deze vier functies zijn niet alleen van groot belang, ze zijn ook uniek. Geen enkel ander participatie-instrument draagt op vergelijkbare schaal bij aan het goed functioneren van onze vertegenwoordigende democratie.
Het streven van de regeringspartijen om het raadgevend referendum na enkele jaren al weer af te schaffen getuigt van weinig inzicht in de huidige maatschappelijke veranderingen en de problemen van de huidige democratie. In 1966 stelden Hans van Mierlo en andere oprichters van D66 vol afkeuring vast dat het politieke spel nog steeds gespeeld werd volgens de regels uit 1848. De huidige regeringspartijen geloven helaas nog steeds in deze negentiende-eeuwse regels.
Deze tekst is een bewerking van het positiepaper dat Philip van Praag heeft voorbereid voor de expert meeting met de Eerste Kamer.
Afbeelding: Bron
De juridische vraag die overigens nog open staat is: kan een intrekkingswet die niet (expliciet) van toepassing is op de BES-eilanden een wet intrekken voor het grondgebied van deze BES-eilanden?
Meest logisch is dat met deze intrekkingswet de WRR alleen voor Europees Nederland wordt ingetrokken en in Caribisch Nederland blijft voortbestaan. Vergelijk het maar met de Belgische “Wet op de buurtwegen” van 1841 die bij Waals decreet in 2014 is ingetrokken (decreten hebben kracht van wet en kunnen dus wetten intrekken), maar daarmee in Vlaanderen en Brussel nog altijd van toepassing is.
Ik ben het er helemaal mee eens dat het kabinet veel te snel en veel te rigoreus een einde maakt aan het referendum. Toch, dit artikel schetst volgens mij een veel te rooskleurig beeld. Overigens baseer ik dat vooral op mijn ervaringen met landelijke referenda; het kan best zijn dat het allemaal wel voor lokale referenda opgaat, maar daar heb ik nog te weinig van meegemaakt om er een zinnig oordeel over te vellen.
Dat het referendum politici scherp houd zou heel goed kunnen, maar daar heb ik in Nederland nog weinig van gemerkt. D66 had er geen enkel probleem mee om radicaal van standpunt te veranderen over de WIV, bijvoorbeeld. Of over het referendum zelf, wat dat betreft. De prikkel om mee te regeren was een stuk sterker dan de angst voor een referendum. En als we iets verder teruggaan, dan komen we het EU referendum tegen. Er werd tegengestemd, maar dat heeft er niet toe geleid dat politici hun standpunten veranderden. Ik zie het dus niet zo snel, in ieder geval niet bij landelijke, raadgevende referenda. Hetzelfde geldt voor het tweede punt.
Ik ben ook niet zo onder de indruk van het “brede, maatschappelijke debat”. Bij het Ukraine-referendum kwam dat neer op eindeloze dramcampagnes uit de hoek van GeenStijl, die vooral een angstbeeld verspreidden dat dit verdrag een soort automatisch EU-lidmaatschap zou betekenen. Hetzelfde zag je bij het EU referendum, waar vooral campagne met gemaakt met de toetreding van Turkije, terwijl het referendum daar niets mee te maken had. Wat ik vaak zie gebeuren bij referenda is dat er campange gemaakt wordt met enkele goed gekozen hyperbolen, waardoor de echte argumenten ondersneeuwen.
Ik vraag me dan ook af of de legitimiteit van besluiten inderdaad wordt verhoogd. Voor lokale referenda kan dat misschien kloppen, maar landelijk zie ik eerder het tegenovergestelde. Het is ook maar de vraag wat legitimiteit precies inhoud. Bij het WIV referendum, bijvoorbeeld, zie je dat voor- en tegenstanders ongeveer gelijk verdeeld zijn. Wat is dan legitiem ? Afschaffen of niet ? Wat je ook kiest, de helft van het electoraat zal er niet achter staan.
Een zin als “Afschaffing zal een ernstige verschraling van de Nederlandse democratie betekenen.” lijkt me een beetje overdreven. De Nederlandse democratie heeft decennialang gefunctioneerd zonder referenda, en volgens mij is er niemand die dat als “schraal” zal typeren. En daarna wordt het nog erger: “Grote groepen uit de bevolking wordt daarmee de mogelijkheid ontnomen om te laten weten wat ze vinden van een bepaald omstreden voorstel. ” Dat is natuurlijk gewoon onzin. Iedereen in Nederland is in staat om te laten weten wat ze ergens van vinden. Het probleem is niet dat er geen mogelijkheden zijn, want die zijn er genoeg, ook zonder referenda. Het probleem is, dat die mogelijkheden alleen gebruikt worden door hele specifieke groepen. Verder, het is uiterst discustabel of een referendum wel echt meet wat mensen ergens van vinden. Een ja/nee vraag is, mijns insziens, veel te beperkt om dat te meten. Als iemand Nee stemt tegen de EU grondwet weten we eigenlijk nog steeds niet wat die persoon echt vind. Heeft hij bezwaar tegen een bepaalde artikel in die grondwet, of is hij uberhaupt tegen de EU ? Wil hij een socialer Europa, of heeft hij zich bang laten maken voor de toetreding van Turkije ? Daar kom je niet helemaal niet achter met referendum.
Lennart Quispel plaatst een aantal kritische kanttekeningen bij mijn bijdrage over de functies van het referendum. In de eerste plaats betwijfelt hij of het referendum de politici echt scherp houdt, in de landelijke politiek heeft hij daar weinig van gemerkt. Die constatering deel ik met hem. De huidige regeringspartijen hebben geen behoefte om scherp gehouden te worden en willen daarom liever van het raadplegend referendum af.
Is er sprake van een breed maatschappelijk debat? Voor mij is er geen twijfel over mogelijk dat er nog nooit zo intensief bericht en gediscussieerd is in de media over onderwerpen als het Oekraine-verdrag, de Europese samenwerking en de inlichtingendiensten als gevolg van referenda. Natuurlijk gaat dat gepaard met simplificaties en bangmakerij, meestal van twee kanten. Een belangrijk verschil met reguliere verkiezingen is dat het wel over een inhoudelijke onderwerp gaat .
Lennart Quispel betwijfelt ook of een referendum leidt tot kwaliteitsverbetering. Men kan van mening verschillen of de door het kabinet voorgestelde wijzigingen van de Wet op de Inlichtingendienst ingrijpend zijn maar van enige verbetering is zeker sprake (zie het artikel van Huib Modderkolk in de Volkskrant van 7 april).
Natuurlijk zijn er talloze participatiemogelijkheden voor burgers. Maar als uitgerekend het instrument waarvan het meest gebruikt gemaakt wordt, wordt afgeschaft noem ik dat een ernstige verschraling.
Wat betekent een ja of nee-stem? De interpretatie van de uitslag is lastig. Dat klopt maar dat geld ook voor verkiezingsuitslagen. Mensen hebben inderdaad zeer verschillende motieven om voor of tegen een beleidsvoorstel te stemmen. Dat is niet zo vreemd, Kamerleden hebben ook uiteenlopende redenen om een voorstel te aanvaarden, maar dat vinden we normaal. Dat noemen we dan democratie, maar als de meerderheid van deelnemers aan een referendum een voorstel afwijzen wordt aan hun motieven getwijfeld.
De bezwaren die vaak tegen het referendum worden ingebracht gelden ook bij verkiezingen. Reguliere vrije verkiezingen zijn echter essentieel voor een vertegenwoordigende democratie en vervullen belangrijke functies. Op vergelijkbare wijze voegen referenda functies toe aan het goed functioneren van onze democratie.