De formatie duurt maar voort. De veranderlijkheid van kiezers en de nivellering van het partijstelsel worden vaak aangewezen als redenen waarom de vorming van een nieuwe coalitie zo lang duurt. En terecht. Maar er is in Nederland meer aan de hand. De structuur van partijcompetitie is als gevolg van deze trends aan het ontbinden.
Keuze voor regering bepaalt keuze voor oppositie
In de keuze voor een regeringscoalitie zit vanzelfsprekend ook de keuze voor een oppositie besloten. Een functionerende democratie heeft beide nodig. Grofweg zijn er twee manieren waarop de competitie tussen coalitie en oppositie vorm krijgt. Als er een middenpartij bestaat die onmisbaar is in elk logisch denkbare coalitie, ontstaat al gauw een middenkabinet, waarbij de oppositie van de flanken komt. Dat is in Nederland traditioneel het geval geweest tijdens de kabinetten-Lubbers en kabinetten-Balkenende. Maar als zo’n onmisbare middenpartij niet bestaat, komt de formatie al snel uit op een flankenkabinet. De oppositie bestaat dan uit de andere flank. Links tegen rechts, bijvoorbeeld. Of progressief tegen conservatief. Zo’n flankenkabinet zagen we in Nederland tijdens Rutte I.
De laatste jaren hebben we echter te maken met een fundamenteel andere strategische situatie, zo toont een analyse van het coalitieformatieproces in Nederland sinds 2002 door Huib Pellikaan (Universiteit Leiden), Sarah de Lange (Universiteit van Amsterdam) en mijzelf. Ons onderzoek is gepubliceerd in Government & Opposition, en in september 2017 beschikbaar via open access. Dit blog is beschrijft de uitkomsten van het onderzoek van ons drie.
Mikado-stokjes tonen mogelijke meerderheidscoalities
Ons onderzoek bracht de strategische uitgangspositie van de formatieprocessen van 2002, 2006, 2010, en 2012 in kaart. Sinds 2002 wordt de Nederlandse politiek gedomineerd door grofweg twee tegenstellingen, een sociaaleconomische (rond oa zorg en herverdeling) en een culturele (rond immigratie, integratie en Europa). Die tegenstelling zien we zowel bij kiezers als bij partijen. Op basis van een inhoudsanalyse van hun partijprogramma’s konden we na elke verkiezing de verkozen politieke partijen een positie toewijzen in dit tweedimensionale politieke speelveld.
Vervolgens komt de vraag wat de strategische implicaties zijn van al die partijposities in dat speelveld. Dat kunnen we nagaan door mediaanlijnen te trekken. Elke mediaanlijn loopt dwars door de positie van twee partijen heen. Die partijen hebben samen een mediaanpositie: ze kunnen zowel met de partijen links van die lijn als met de partijen rechts van de lijn een meerderheidscoalitie vormen. Dat hoeven vaak niet eens alle partijen links of rechts van die lijn te zijn. Voor elke combinatie van partijen zijn we nagegaan of zo’n mediaanlijn getrokken kon worden.
De uitkomst is een tweedimensioneel speelveld, een reeks partijposities, en een groot aantal mediaanlijnen die als Mikado-stokjes over elkaar heen lijken te liggen.
2002: Een kernpartij
Allereerst zien we hier de figuur die de verkiezingsuitslag van 2002 beschrijft. We zien linkse partijen (als de SP en GroenLinks), rechtse partijen (als de VVD), multiculturele partijen (als D66 en GroenLinks) en monoculturele partijen (als de LPF). Maar wat in het kader van de formatie interessanter is, zijn de mediaanlijnen. En daar zien we een opvallend patroon: Alle lijnen lopen door één partij, het CDA.[1]
Na de verkiezingen van 15 mei 2002 was het CDA nodig voor alle denkbare meerderheidscoalities tussen aaneengesloten partijen, zoals het in de praktijk ook onder de kabinetten-Lubbers het geval was geweest. Het CDA nam dus een spilpositie in: het kon praktisch kiezen met welke coalitiepartners het in zee wilde gaan. Het coalitieformatieproces was daarmee nog erg overzichtelijk. Al snel zette de partij in op een coalitie met de LPF en de VVD. Dit bepaalde dat de oppositie kon komen vanuit economisch linkse en vanuit multiculturele hoeken.
2006: Afnemende dominantie
Tijdens de formatie van 2006 was de positie van het CDA iets minder dominant. We zien in het figuur dat wat partijposities zijn verschoven. Maar opnieuw zijn de mediaanlijnen interessanter. Weliswaar lopen de meeste lijnen (70%) nog door het CDA heen, maar althans op papier waren andere ideologisch gesloten meerderheidscoalities mogelijk geworden zonder het CDA.
Eén van deze opties was inhoudelijk ondenkbaar – het zou vergen dat de toen nog jonge PVV (9 zetels) zou samenwerken met onder andere de PvdA(33 zetels). Een andere mogelijkheid in 2006 was een linkse meerderheidscoalitie, die ook wel herkend werd als theoretische optie. Dat zou echter een samenwerking vereisen tussen maar liefst zes partijen, waaronder de SP, D66 én de ChristenUnie. Doordat beide coalities niet realistisch werden geacht, kwam de macht uiteindelijk toch bij het CDA te liggen en kwam het tot een coalitie met de PvdA en de ChristenUnie. Deze keuze bepaalde dat de oppositie met name zou komen vanuit economisch rechtse hoek en vanuit beide culturele flanken.
2010: Naar de flanken
In 2010 zagen we een eerste grote verschuiving in het politieke schaakspel rond de coalitieformatie. Doordat het partijlandschap versnipperde (het CDA was gehalveerd, de VVD was met slechts 31 zetels de grootste partij van Nederland) en doordat het CDA was weggetrokken uit het politieke midden naar de rechterflank, was er niet langer één partij die de touwtjes in handen kon nemen. Er is zelfs geen partij die in een meerderheid van de denkbare coalities onmisbaar is.
Dit is een constellatie die we in andere Europese landen wel hebben gezien: een partijlandschap zonder kernpartij, waarbij de mediaanlijnen een ‘leeg hart’ laten zien. In zo’n geval, luidt de verwachting, wordt de coalitie in strategische zin niet gevormd door het politieke midden, maar langs de flanken.
Twee serieuze opties voor een meerderheidscoalitie langs de flanken dienden zich aan. De eerste was een coalitie tussen progressieve partijen (VVD, PvdA, D66, GroenLinks) – het zogenaamde Paars Plus – onder de onderste mediaanlijn. De tweede was een rechts-conservatieve coalitie (VVD, CDA, PVV), rechts van de meest rechtse mediaanlijn. Beide zijn uitvoerig onderzocht.[2] Uiteindelijk ontstond na lange onderhandelingen en een partijcongres dat het CDA bijna verscheurde een coalitie tussen de VVD, het CDA en de PVV. Hoewel deze formeel te boek staat als een minderheidscoalitie met gedoogsteun door de PVV, had de coalitie door de dichtgetimmerde akkoorden meer weg van een meerderheidscoalitie waar één partij (de PVV) geen ministers of staatssecretarissen leverde. Naar wisselende meerderheden werd in elk geval niet gezocht, behalve toen de coalitie dat nodig bleek te hebben in de Eerste Kamer. De oppositie zou moeten komen vanuit linkse en multiculturele partijen.
2012: Strategische freefight
Na de verkiezingen van 2012 ontstond echter een situatie die niet eerder was voorgekomen. Net als in 2010 was er niet één kernpartij, die het voortouw kon nemen bij de coalitieonderhandelingen. Maar anders dan in 2010 was er nu ook geen flankenkabinet mogelijk – althans, niet wanneer we uitgaan van een traditionele, ideologisch gesloten meerderheidscoalitie. De mediaanlijnen laten immers ook geen ‘leeg hart’ zien.
Nu lijkt het in de configuratie van 2012 alsof 50Plus de nieuwe kernpartij was geworden. Maar dat is maar schijn: Voor zo’n beetje elke coalitie-optie zou 50Plus zelf overbodig zijn. Alle opties liepen (dwars) door het midden heen, maar dat midden was leeg. Die situatie was in West-Europa nog niet voorgekomen.
De verkiezingen kenden twee duidelijke winnaars, de VVD en de PvdA, die op economisch en cultureel gebied elkaars programmatische opponent waren. Samen waren ze goed voor een meerderheid. Elke meerderheidscoalitie zonder beide partijen zou moeten bestaan uit minstens vier partijen in zo mogelijk nog onlogischer combinaties.
Het bijzondere – en verontrustende – aan deze coalitie is dat ze noch werd gesloten door het politieke midden, noch langs een van de ideologische flanken, maar dat de nieuwe omstandigheden een coalitie tussen tegenpolen nodig maakten. De weerstand tegen deze coalitie en de compromissen die ze vereiste was vanaf de eerste doorrekening van de plannen groot onder leden van beide partijen. Denk maar aan de ophef rond de inkomensafhankelijke zorgpremie, of rond de strafbaarstelling van illegaliteit. Verschillende PvdA-Kamerleden gaven hun zetel op of splitsten zich af uit onvrede met het beleid. Partijen die zich tussen de PvdA en de VVD bevonden – zoals D66, CU, SGP en CDA – hadden het moeilijk oppositie te voeren tegen een kabinet waarvan ze in hoofdlijnen de compromissen wel konden volgen.
De coalitievorm maakte de vorming van een duidelijke oppositie hiermee bijzonder moeilijk. De competitie in het parlement was noch gericht op een strijd om het politieke midden (zoals onder de kabinetten-Balkenende), noch op een strijd tussen de flanken (zoals onder Rutte i), maar verviel in een soort politieke freefight van allen tegen allen.
Hoe nu verder?
Deze situatie is in gang gezet door zowel de fragmentatie van het parlement als de verschuiving van het CDA uit het politieke midden. Maar zelfs als het CDA terug naar het midden zou schuiven, kruipt de geest niet meer in de fles. Nederland verschoof in een tijdsbestek van tien jaar van het oude coalitiemodel waarin een middenpartij een voortrekkersrol speelt, via een coalitie langs de flanken, naar een systeem zonder elk van beide. Dit maakt het steeds moeilijker om een stabiele, werkbare meerderheidscoalitie te vormen.
We hebben de uitslag van 2017 nog niet doorgerekend langs deze lijnen, maar als de configuratie van partijen enigszins lijkt op die van de laatste twee verkiezingen, is duidelijk dat het probleem niet veranderd is. Elke meerderheidscoalitie dreigt een brede waaier aan partijen te moeten omvatten. Maar dat verzwakt het onderscheid tussen coalitie en oppositie.
De huidige poging tot een coalitie tussen CDA, CU, D66 en VVD lijkt nog de meest nauwe, coherente optie te zijn. Dit kabinet zou een economisch rechts en cultureel diffuus signatuur hebben, maar daar zou in elk geval vanuit links consistente oppositie gevoerd tegen kunnen worden. Als deze poging mislukt, kan vanuit strategisch oogpunt worden gedacht aan het alternatief van een minderheidskabinet. De opstelling van premier Rutte in zijn (eerste) twee kabinetten – noodgedwongen ingegeven door de minderheidspositie in de Eerste Kamer – is een lichtend voorbeeld van hoe de nieuwe bestuurscultuur eruit zou moeten zien.
De zoektocht naar wisselende meerderheden geeft mogelijkheden voor politiek debat en stelt partijen in staat zich te profileren.
[1] Nu ja, feitelijk loopt ook een enkele lijn door LPF en Leefbaar Nederland, waarbij het CDA niet hoogst noodzakelijk zou zijn voor een coalitie.
[2] De derde optie, een linkse coalitie met zowel de PvdA als de PVV was (uiteraard) geen optie.
Een parlementair regeringssysteem wordt nu eenmaal gekenmerkt door een vertrouwensregel. Dat betekent dat je, ongeacht eventueel wisselende wetgevingsmeerderheden, in de Tweede Kamer sowieso een (vaste) meerderheid nodig hebt om moties van wantrouwen te kunnen overleven. Daarom zal een echt minderheidskabinet (dus zonder gedoogpartner) binnen de huidige staatsinrichting nooit duurzaam kunnen bestaan.
Daarom is het ook zo van belang om te stoppen met de vertrouwensregel en zowel het parlement als de regering voor een vaste periode van 4 jaar door het volk te laten kiezen, zodat je echt met wisselende meerderheden kunt regeren. Zwitserland bewijst juist dat een functionerende democratie helemaal geen duidelijk afgebakende coalitie of oppositie nodig heeft. Het land kent meerdere coalities tegelijkertijd die naar gelang het onderwerp een meerderheid vormen. Bijvoorbeeld de centrum-rechtse bürgerliche Allianz (FDP, CVP en SVP) en de centrum-linkse Allianz der Vernunft (FDP, CVP en SP). Soms wordt er zelfs een meerderheid gevormd door links en rechts zonder het midden: de unheilige Allianz (SVP en SP).
@LJMB, goed idee maar ook daarvoor moet de grondwet worden gewijzigd en dat is geen sinecure in ons polderlandschap.
@Tom van de Meer: graag zou ik een onderzoek met je willen opzetten over de vraag of de kiezer hecht aan de veelheid van politieke partijen en ondemocratische bewegingen en de daardoor complexe politieke machtsvorming via (onoverzichtelijke) coalitievorming en compromissenpolitiek. Hypothese: Kiezers zijn allang toe aan minder partijen met een andere en bredere politieke positionering en de klassieke partijen worstelen om te overleven door vast te houden aan een ideologische positie die allang niet meer van deze tijd is.