Op 1 juli werd bekend dat minister Ollongren een nieuwe poging gaat doen om het kiesstelsel te wijzigen. Ze reageert daarmee op het rapport van de Staatscommissie Remkes die een lijst aanbevelingen deed om het Nederlandse Parlementaire Stelsel te versterken. De kiezer zal meer invloed krijgen op wie er uiteindelijk in de Tweede Kamer zal zetelen, en de Eerste Kamer zal iets voorspelbaarer en zwakker worden. Grote wijzigingen zoals de invoering van een direct gekozen formateur worden niet doorgevoerd, of in de koelkast gezet, zoals het bindend correctief referendum en de invoering van een Grondwettelijk Hof.
In een recente podcast met Armen gaat Tom van der Meer in op de details van de reactie van de minister en geeft hij ook achtergrond bij de voorstellen en de argumentatie van de minister. Aanrader! Je vindt de podcast hier.
In dit blog wil ik een andere insteek hanteren, nl. de vraag waarom net deze voorstellen het wel gehaald hebben, en de andere niet. Natuurlijk kan ik niet in de hoofden kijken van de politici. Enfin, nog niet althans: er komt vast een moment waarop de hoofdrolspelers minister af zijn en ze open kunnen worden geïnterviewd. Zie dit blog dan ook meer als een eerste toepassing van de bestaande wetenschappelijke literatuur op de Nederlandse casus.
Kiesstelsel wijzigen: rol van eigenbelang overschat
Er is namelijk vooral in het eerste decennium van de 21e eeuw veel geschreven over waarom politici het kiesstelsel wijzigen. Want laten we eerlijk zijn: het is natuurlijk wat gek. Waarom zouden de ‘winnaars’ van een spel de spelregels willen veranderen? Dat zou toch tegen hun eigenbelang zijn!
Wel, er blijken een heleboel andere factoren te spelen dan het simpele eigenbelang. Dat eigenbelang stond wel centraal in het allereerste grote onderzoeken en dan met name in het werk van Ken Benoit, een ultrastrak stuk met een theoretisch model dat wijzigingen van het kiesstelsel poogde te verklaren en voorspellen.
Zijn theorie is simpel: wanneer een groep partijen die samen de benodigde hoeveelheid stemmen hebben om een wijziging door te voeren allemaal baat hebben bij een wijziging van het kiesstelsel (lees: ze krijgen er meer zetels door), dan zal men dat ook doen. Alleen… in de praktijk werkte dat model bijna nooit.
Ook nu nauwelijks: de regering heeft bijvoorbeeld besloten om geen kiesdrempel in te voeren. Een bescheiden kiesdrempel gelijk aan bv. 4 zetels zou nochtans in het eigenbelang van de partijen geweest zijn: het schrikt afsplitsers af en de zetels die niet naar de allerkleinsten gaan, gaan naar de grotere partijen. Maar ook hier speelt dit eigenbelang dus geen doorslaggevende rol.
Terugzendrecht beetje in voordeel regering
De enige uitzondering in de voorstellen van Ollongren is het terugzendrecht voor de Eerste Kamer. De impact van het terugzendrecht is niet duidelijk: de Eerste Kamer mag nl. zelf beslissen hoe vaak ze van dit recht gebruik maakt. Maar sowieso zal het geen versterking van de Eerste Kamer met zich meebrengen: voor elk wetsvoorstel dat de Eerste Kamer terugstuurt, geeft ze nl. haar vetorecht op. Handig voor de Tweede Kamer en de regeringsmeerderheid. In die zin is het dus een klein beetje in het voordeel en eigenbelang van de regering.
Eigenbelang wel goede voorspeller van voorstellen die sneuvelen
Overigens betekent dit niet dat eigenbelang geen grotere rol speelt. Politici zijn geen zelfmoordkonijntjes, ze zullen doorgaans geen wijzigingen doorvoeren die hen zelf pijn doen. Eigenbelang is dus vaak een criterium om zaken niet te doen. Vandaar dat het niet zo gek is dat de gekozen formateur, het Grondwettelijk Hof en het bindend referendum afgewezen of doorgeschoven worden.
Kiesstelsel wijzigen is een kwestie van geven en nemen
Recenter onderzoek geeft aan dat andere factoren naast eigenbelang een rol spelen. In een zeer grondige studie die statische analyses combineert met kwalitatieve methoden, kwam Camille Bedock tot de conclusie dat wijzigingen van het politiek systeem in de regel een kwestie van geven en nemen zijn.
Allereerst is er natuurlijk het coalitiespel. In dit geval moesten de vier coalitiepartners het eens worden. Zo wordt gezegd dat D66 in ruil voor de afschaffing van de Wet Raadgevend Referendum de deconstitutionalisering van de burgemeester kreeg. De partij is hier zelf overigens vaag over, maar het is niet onwaarschijnlijk dat een dergelijke ‘uitruil’ plaatsvond.
Ook geven en nemen tussen burger en politiek
Maar er is ook een geven en nemen tussen burger en regering. En de huidige lijst met voorstellen tot wijziging lijkt hier goed in te passen. Zo geeft de nieuwe manier van voorkeurstemmen de kiezer meer macht over wie er uiteindelijk in de Tweede Kamer komt te zitten. De partijen behouden natuurlijk enige macht. Ze stellen bv. zelf nog wel de lijst met kandidaten samen en kunnen onwelgevallige kandidaten vaak in deze fase weren. Maar toch is hier zeker sprake van meer macht voor de kiezer. Een simulatie van Thijs Vos laat mooi zien dat een behoorlijk aantal Tweede Kamerleden wellicht zou wijzigen. De kiezer krijgt hier duidelijk meer impact.
Langs de andere kant stelt de minister ook voor om de rebelse Eerste Kamer meer aan banden te leggen en op dat punt de kiezer minder macht te geven. Ze doet dit door (1) het terugzendrecht in te voeren en (2) de Eerste Kamer anders te laten verkiezen. Dat eerste zou de Eerst Kamer de mogelijkheid geven om minder met de ‘nucleaire optie’ – het veto – te dreigen. Het tweede zou de Eerste Kamer minder politiek moeten maken omdat de Tweede Kamer dan altijd recenter verkozen is (als geheel). Dat lijkt me vooral wensdenken. Politicians gonna be politicians, ook in de Eerste Kamer.
De rol van voorspelbaarheid
Toch is er een andere verklaring die in de literatuur naar voren komt. Zo blijken politieke partijen ‘risk averse’ en willen ze voorspelbaarheid. Het voorstel van Ollongren biedt wel meer voorspelbaarheid: de machtsverhoudingen in de Eerste Kamer zullen stabieler blijven en de Eerste Kamerleden blijven langer zitten (al wordt ze in het nieuwe stelsel wel om de drie jaar ‘half ververst: de looptijd is per Eerste Kamerlid immers gelijk aan zes jaar ipv. vier).
Conclusie: Voorspelbaarheid en geven en nemen
Samengevat lijkt de agenda van Ollongren een mix van meer macht aan de burger en wat minder macht voor de Eerste Kamer (en dus meer voor de regering). Daarnaast maakt de wijziging het tweekamerstelsel wat voorspelbaarder. Of dit ook echt de overwegingen van de regeringspartijen waren, kunnen we nu nog niet weten, maar sommige patronen zijn alvast opvallend en lijken op patronen die eerder onderzoek heeft gevonden in andere cases.
Tot slot, ook interessant om te melden is dat de basis van het voorstel om de voorkeurstem te wijzigen al in 2006 werd uitgedacht… door 140 random geselecteerde burger in het Burgerforum kiesstelsel. Daarmee was Nederland één van de voorlopers op het gebied van democratische innovaties (samen met Canada en Australië). Dit experiment gaf aan dat burgers in staat zijn om complexe onderwerpen zoals het kiesstelsel onder de knie te krijgen. [1] Het was één van de eerste Nederlandse experimenten met burgerparticipatie die ik zelf in Nederland meemaakte vanuit de coulissen. Ik was toen nog erg sceptisch over de capaciteiten van ‘gewone burgers’ om zich met dit soort complexe aangelegenheden bezig te houden. Ik bleek te negatief en na 14 jaar lijkt het er op dat het advies van de 140 burgers dan toch wordt overgenomen.
Foto: “2e Kamer” by rondeboom is licensed under CC BY-NC 2.0
[1] Hoewel er ook kritische kanttekeningen bij kunnen worden geplaatst .
Ik denk dat de primaire bedoeling was om een onderzoeksresultaat te krijgen dat de 1e kamer zou kortwieken. Al jaren vinden 2e kamers en regeringen een kritische, politieke 1e kamer onwenselijk. Vooral als de machtsverhoudingen binnen beide kamers in het nadeel zijn van meerderheden in 2e kamer en regeringen. Ik zie dan ook geen hervorming op dit punt, maar manipulatie richting minder democratie en minder controle op de wetgevende- en controlerende macht.
Ik ben benieuwd naar de reactie van de 2e kamer en wellicht van de Raad van State.