Waarom vallen gemeenteraadsfracties uiteen?

Half november 2015 brak de D66 fractie in de gemeenteraad van Almelo in tweeën, nadat begin november ook de PvdA in die gemeenteraad al was geconfronteerd met een splitsing. Gelukkig hadden drie andere fracties na de verkiezingen besloten samen te werken, anders was de versplintering in de Almelose gemeenteraad nog veel groter geweest. De gemeenteraad van 35 zetels had na de twee meest recente afsplitsingen maar liefst 15 fracties. Volgens de plaatselijke pers het grootste aantal fracties in Nederlandse gemeenteraden op dat moment.

De hoge plaats op de ranglijst van gemeenteraden met veel fracties moest Almelo delen met in ieder geval Den Haag, want niet alleen de bevolking van Almelo werd geconfronteerd met afsplitsingen van fracties in de gemeenteraad. In Den Haag zaten in november ook 15 fracties in een raad van 45 zetels. En ook die fracties waren niet allemaal afzonderlijk gekozen bij de verkiezingen 2014. Het raadslid Okcuoglu, bijvoorbeeld, was voor de verkiezingen van 2014 uit de PvdA fractie gestapt, sloot zich aan bij GroenLinks om daar na de verkiezingen met ruzie weer te vertrekken en een eenmansfractie te vormen.

De gebeurtenissen in Almelo en Den Haag roepen de vraag op waarom in sommige gemeenten vaker fracties uit elkaar vallen dan in andere gemeenten. En omdat systematisch onderzoek naar dit fenomeen in Nederlandse gemeenten bij mijn weten ontbreekt, ligt het voor de hand een mogelijk antwoord te zoeken in internationaal vergelijkend onderzoek naar ‘party switchers’: parlementsleden die overstappen van de ene naar de andere partij. Gelukkig is dat onderzoek recentelijk keurig op een rij gezet in een bijdrage van Carol Mershon in het Handbook of Legislative Studies (paywall). Bovendien verscheen er in februari 2013 een studie van O’Brien en Shomer in Legislative Studies Quarterly (paywall), dat enkele verwachtingen toetst aan de hand van nieuwe gegevens en ook een mooi overzicht biedt van de tot nu toe verkregen inzichten.

Stemmen, baantjes en beleid

Onderzoek naar fractieafsplitsingen lijkt op het eerste gezicht uiteen te vallen in twee groepen: onderzoek naar de strategische motieven van volksvertegenwoordigers en onderzoek naar politieke en institutionele omstandigheden. Sommige overzichten zetten de twee groepen ook min of meer naast elkaar (Mershon, 2013: sectie 20.2). Maar bij nadere beschouwing liggen die verklaringen in elkaars verlengde: de politieke en institutionele omstandigheden bepalen de manier waarop strategische motieven een rol spelen. Die strategische motieven zijn overigens vrij simpel. Verondersteld wordt, dat volksvertegenwoordigers maar drie dingen willen: stemmen, baantjes of beleid. Deze driedeling is gebaseerd op een bekende driedeling van Ström, die hem gebruikte om motieven van politieke partijen mee te onderscheiden.

Overstap naar partijen die grotere kans maken te winnen

Dat omstandigheden en strategie in elkaars verlengde liggen, blijkt al als we kijken naar de meest voor de hand liggende verklaring van fractieverlating: als je partij op verlies staat of als je zelf laag op een lijst bent geplaatst, en als je graag in het parlement blijft, dan splits je je af als je denkt daarmee meer kans te maken op behoud van je zetel. In dat geval hebben de omstandigheden (de verwachte verkiezingsuitslag en je positie op de lijst) invloed op de strategische afweging van een vertegenwoordiger die zijn of haar zetel wil houden. Dit verband is meermalen aangetoond (zie bijvoorbeeld de eerder genoemde O’Brien & Shomer, 2013, p. 126). Daarom stappen veel parlementariërs ook over naar partijen die bij komende verkiezingen waarschijnlijk een grotere kans maken te winnen.

Veel afsplitsers zijn bezig aan hun laatste raadsperiode

Maar helpt dit inzicht gebaseerd op internationaal vergelijkend onderzoek ons afsplitsingen in de Nederlandse lokale politiek beter te begrijpen? Dat valt te bezien. Wellicht dat verwachtingen over betere kansen bij een nieuwe partij in sommige gevallen een rol spelen, maar afsplitsingen (althans op nationaal niveau en waarschijnlijk ook op lokaal niveau) zijn zelden succesvol bij volgende verkiezingen (zie een overzicht op nationaal niveau bij het DNPP, zie ook eerdere blogs op StukRoodVlees over afsplitsingen). Uitslagen van lokale verkiezingen worden zeker in de grotere Nederlandse gemeenten sterk door nationale factoren bepaald. Om je in dat geweld als nieuwe lokale partij staande te houden, moet je van bijzonder goede huize komen. Erg doordacht zou deze strategie voor een gemeenteraadslid dan ook niet zijn. En hoewel raadslid Okcuoglu een uitzondering op de regel lijkt, worden er waarschijnlijk weinig raadsleden hartelijk welkom geheten bij een voormalige concurrent. Dus veel afsplitsers zijn bezig aan hun laatste periode in de raad.

Prestigieuze baantjes

Vertegenwoordigers met prestigieuze politieke baantjes, zoals in bijvoorbeeld commissies van parlementen, stappen minder vaak uit fracties dan vertegenwoordigers die in de achterwacht zitten. Omgekeerd worden fractieleden die overstappen daarvoor relatief vaak beloond met aantrekkelijke posities. Toch zijn er ook wel twijfels over het belang van deze tweede strategische factor. Als posities een belangrijke rol spelen, ligt het immers voor de hand te verwachten, dat afsplitsingen vaker voor zullen komen bij oppositiepartijen, dan bij coalitiepartijen (O’Brien & Schomer, 2013, p. 116). Coalitiepartijen zijn waarschijnlijk beter in staat mooie posities te verdelen en vertegenwoordigers van coalitiepartijen hebben dus meer reden om te blijven zitten dan leden van oppositiepartijen. Maar uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat dit niet klopt (O’Brien & Schomer, 2013, p. 128).

Ook hierbij denk ik dat dit soort overwegingen bij afsplitsers in de Nederlandse lokale politiek zelden een rol zullen spelen. Het aantal baantjes dat kan worden verdeeld onder raadsleden is volgens mij bijzonder klein. En hoewel ik benieuwd of er verschillen zijn tussen collegepartijen en oppositiepartijen, kan ik me niet zo goed voorstellen dat het de te verdelen baantjes zijn die hierbij een belangrijke rol spelen. Voor de goede orde: in Almelo zaten in 2015 zowel de PvdA als D66 in het college. Deze twee gevallen kunnen er dus ook niet mee worden verklaard.

Het gaat veel opstappers om beleid

In de verklaringen die gemeenteraadsleden naderhand geven wijzen ze vooral naar het derde motief: beleid. Raadslid Okcuoglu stapte in 2013 uit de Haagse PvdA fractie omdat hij tegen de bouw van een cultuurpaleis was. En in Almelo stapte raadslid Bolhuis onder meer uit de fractie omdat ze zich steeds minder kon vinden in de beleidslijn van haar fractie. Dit sluit goed aan bij internationaal vergelijkend onderzoek, waaruit bijvoorbeeld blijkt dat als er binnen een fractie na de verkiezingen veel verschillende opvattingen bestaan, het aantal  afsplitsers groter is (O’Brien en Shomer. 2013, p. 117 en 128). Dat biedt ook een verklaring voor afsplitsingen in Nederlandse gemeenten: naarmate raadleden het binnen fracties onderling inhoudelijk vaker oneens zijn, neemt de kans toe dat ze zich afscheiden van de fractie. Mede omdat veel plaatselijk beleid zich moeilijk laat vangen in algemene ideologische keuzes, zoals dat op nationaal niveau waarschijnlijk wel het geval is, is de kans groot dat binnen een fractie onenigheid ontstaat.

Geruststellend?

Eigenlijk is het wel geruststellend te bedenken dat afsplitsingen, die in de pers doorgaans worden gezien als een uiting van amateurisme en onbestuurbaarheid, niet in de eerste plaats het gevolg zijn van stemmenmaximalisatie of baantjesjagerij, maar waarschijnlijk vooral van verschil van inzicht over beleid. Maar daarmee is niet gezegd dat we blij moeten zijn met versplintering van gemeenteraden. Opvallend is namelijk dat de afsplitsers naderhand in hun verklaringen ook bijna altijd wijzen op gebrek aan communicatie en een oncollegiale sfeer binnen de voormalige fractie. Kennelijk is het in sommige gemeenteraadsfracties niet gebruikelijk van mening te verschillen over politieke keuzes en daar openlijk en met respect voor elkaars opvattingen over te spreken. Bovendien mag verschil van inzicht over beleid in sommige gevallen de belangrijkste oorzaak zijn van afsplitsingen, daarmee wordt het beleid nog niet anders. Veel afgesplitste fracties zijn immers vervolgens weinig succesvol in het bijsturen van beleid. Afsplitsen lijkt in die gevallen vooral op opgeven, niet op bijsturen.

Waarom spelen verschillende inzichten over beleid in sommige fracties binnen sommige gemeenten vaker dan elders? En waarom leiden die verschillen van inzichten in sommige gemeenten nu wel tot splitsing en in andere gemeenten niet? Er ligt een onderzoeksveld open.