Waarom zo’n laag vertrouwen in de Nederlandse politiek?

Onze democratische rechtsstaat is afhankelijk van de structurele steun van burgers voor zijn stabiliteit en effectiviteit. Burgers kennen de overheid legitimiteit toe als de overheid in hun ogen problemen erkent en aanpakt, doelen verwezenlijkt en rechten beschermt. Hoewel Nederland internationaal gezien doorgaans tot de high-trust-samenlevingen behoort, is het politieke vertrouwen momenteel erg laag. Het recente SCP-onderzoek Burgerperspectieven laat zien dat in de late zomer van 2022 een meerderheid van 59% van de Nederlanders aangeeft onvoldoende vertrouwen te hebben in de regering (Den Ridder et al. 2023). In cijfers van de Eurobarometer veert het vertrouwen in de winter van ‘22/’23 wat terug, maar blijft het laag.

Het lage aandeel mensen met vertrouwen vertaalt zich niet onmiddellijk in een gebrek aan legitimiteit, waarbij mensen zich van de overheid en haar collectieve spelregels zouden afkeren. Zo’n negen op de tien mensen vinden in 2022 bijvoorbeeld dat de wet áltijd dient te worden nageleefd, of dat hooguit voor kwesties van leven en dood en evident onrecht een uitzondering mag worden gemaakt (Van Noije et al. 2023). Daarnaast is blind vertrouwen hoe dan ook niet constructief voor een gezonde democratie. Een democratie is gebaat bij burgers die haar instituties en vertegenwoordigers kritisch volgen en op relevante aspecten beoordelen (e.g., Van der Meer & Zmerli, 2017; Norris, 2022).

Op het lage vertrouwen zelf moet dan ook niet worden gestuurd, maar wel op het wegnemen van de oorzaken ervan, zeker als deze wijzen op een overheid die tekortschiet in het vervullen van haar taken (e.g., Van Noije en Putters 2017; Den Ridder et al. 2021; Schakel 2022). Dit om te voorkomen dat onvrede over politiek en bestuur kan uitgroeien tot een fundamenteel legitimiteitsprobleem. Daarom hebben we in een recente SCP-studie (Van Noije et al. 2023) met surveyonderzoek uitgezocht hoe mensen verschillende aspecten van het overheidsfunctioneren beoordelen en welke van deze oordelen het meest van belang zijn voor hun vertrouwen.

Regering over volle breedte van functioneren negatief beoordeeld

Voor de keuze van relevante beoordelingscriteria voor goed overheidsfunctioneren, volgden wij Easton die er al in 1957 op wees dat alle fasen van de beleidscyclus er voor die beoordeling toe doen. Ten eerste de democratische kwaliteit aan de inputzijde van het beleidsproces, ten tweede de procedurele rechtvaardigheid tijdens het beleidsproces en ten slotte de behaalde resultaten aan de output- en outcomezijde (zie ook Scharpf, 2006). Sindsdien zijn er verschillende, maar in de kern vergelijkbare lijstjes van normatieve kwaliteitscriteria voor goed bestuur opgesteld (Rothstein & Teorell, 2012; zie ook UNESCAP, 2009; COE, 2008), gestoeld op rechtsstatelijke principes (Burkens et al., 2017). We presenteren hier een selectie van de vragen die we aan mensen hebben voorgelegd.

Democratische kwaliteit

Een van de belangrijkste en terugkerende zorgen van burgers is dat politici niet weten wat er speelt, niet luisteren naar wat mensen willen en daardoor de verkeerde beslissingen nemen (zie o.a. Den Ridder et al. 2023). Dit is een probleem van ervaren responsiviteit, dat zich wreekt in een gebrek aan ervaren vertegenwoordiging en invloed (e.g., Esaiasson et al., 2015). En dat blijkt ook het laatste jaar een groot punt van kritiek. Bijvoorbeeld, op de vraag of de regering zorgt dat ze op de hoogte blijft van de wensen van burgers, geeft 43% van de ondervraagden aan dat dit meestal niet of nooit gebeurt; 45% geeft aan dat de regering meestal niet of nooit probeert te voldoen aan de wensen van burgers.  

Figuur 1: Enkele oordelen over de responsiviteit van de regering

Procedurele rechtvaardigheid

Daarnaast is het van belang om willekeur, privileges en corruptie te voorkomen bij het maken van beleid. Daarvoor is het overheidshandelen aan wetten en procedures gebonden. De perceptie van burgers dat beleid correct en rechtvaardig wordt gemaakt en uitgevoerd wordt ook wel de ervaren procedurele rechtvaardigheid genoemd. Als mensen niet de uitkomst krijgen dat ze hadden gewild, zouden ze deze eerder aanvaarden als de uitkomst volgens hen in elk geval procedureel rechtvaardig tot stand is gekomen, zo is de gedachte (e.g., Esaiasson et al., 2017; Habermas, 1975; Lind en Tyler, 1988; Rawls, 1971).

In hoeverre ervaren burgers het overheidshandelen als procedureel rechtvaardig? Daarvoor bekeken we verschillende criteria (zie o.a. Van de Bos, 2009), die alle uitermate kritisch werden beoordeeld. Bijvoorbeeld, op de vraag of politieke besluiten in Nederland transparant worden genomen, geeft 45% van de Nederlanders aan dat meestal niet of nooit het geval is. Daarnaast is 44%[1] het oneens met de stelling dat de Nederlandse regering de belangen van alle burgers meeweegt in haar besluiten en denkt 39% dat Nederlandse ambtenaren zich vaak of altijd schuldig maken aan vriendjespolitiek.

Figuur 2: Enkele oordelen over procedurele rechtvaardigheid

Overheidsresultaten

Ten slotte de uitkomsten van overheidshandelen. Vinden mensen dat de overheid er voldoende slaagt om de doelen waarvoor ze naar de overheid kijken, ook te realiseren? Op dit moment scoort de overheid op dit punt slecht. Zo slaagt ze er volgens een meerderheid van 60% niet in grote maatschappelijke problemen op te lossen en vindt 46% dat de overheid niet daadkrachtig is in tijden van crisis.

Figuur 3: Enkele oordelen over overheidsresultaten

Het functioneren van het landelijk bestuur laat volgens burgers dus te wensen over, over de volle breedte van democratische kwaliteit, procedurele rechtvaardigheid en resultaten. De vervolgvraag  is dan in hoeverre deze oordelen meewegen in het vertrouwen dat mensen in de regering stellen. De criteria die het zwaarst wegen zijn de meest kansrijke verbeterpunten.

Zwaarwegend voor vertrouwen: effectiviteit, inclusiviteit en responsiviteit

Welke beoordelingscriteria het zwaarst wegen voor vertrouwen in de regering wordt duidelijk als we ze in samenhang analyseren. Drie criteria springen er dan uit. De ervaren effectiviteit van de overheid (1) hangt het sterkst samen met het vertrouwen in de regering. Daarnaast hangt vertrouwen samen met de inclusieve behandeling van groepen en hun belangen (2), en met ervaren politieke responsiviteit (3).

Het belang van deze drie criteria voor het (herstel van) vertrouwen is des te groter omdat ze even zwaarwegend blijken voor verschillende groepen. Er zijn structureel grote verschillen in politiek vertrouwen tussen bevolkingsgroepen, in het bijzonder naar opleiding: 53% van mensen met een hbo- of wo-diploma had in de late zomer van 2022 voldoende vertrouwen in de regering tegen 31% van de mensen die alleen basisonderwijs of vmbo afrondden. Een verklaring voor dit verschil had kunnen zijn dat sommige aspecten van overheidsfunctioneren voor het vertrouwen van de ene groep zwaarwegender zijn dan voor het vertrouwen van de andere groep. Een aanvullende analyse liet deze verschillen echter niet zien; effectiviteit, inclusiviteit en responsiviteit zijn van vergelijkbaar groot belang voor het vertrouwen van mensen met verschillende typen diploma.

Onze bevinding dat mensen met basisonderwijs of een vmbo-diploma het overheidsfunctioneren op deze drie criteria, nóg negatiever beoordelen dan mensen met een hbo- of wo-diploma, is daarom een waarschijnlijker verklaring voor het verschil in vertrouwen. Daarvoor lijken deze mensen ook gegronde redenen te hebben. Ze worden minder goed vertegenwoordigd in de Tweede Kamer (Bovens & Wille, 2011; Andeweg, 2019), en deze ongelijke vertegenwoordiging werkt door in de verdere beleidsvorming (Schakel & Van der Pas, 2020) en daarmee in de uitkomsten van beleid. Dit is dus niet alleen een kwestie van beleving, maar een teken dat er aan het systeem zelf een en ander te verbeteren valt (zie ook Remkes et al. 2018).

Werk aan de winkel, maar waar te beginnen?

Het vertrouwen in de politiek is op dit moment laag. Daarvoor is niet één specifieke oorzaak aan te wijzen, noch een quick fix. Uit ons onderzoek blijkt dat de overheid volgens burgers in elke fase van het beleidsproces wel tekortschiet en voor sommige groepen meer dan voor anderen. Mogelijke oplossingen vragen om blijvende verbetering van haar functioneren, waarvoor onze analyse drie aanknopingspunten biedt: de effectiviteit, de inclusiviteit en de responsiviteit van politiek en bestuur.

Voor het eerste verbeterpunt, de ervaren effectiviteit, geldt een evidentie: beleid dient verschil te maken voor de samenleving en in de levens van burgers. Dat vraagt veel van beleidsvorming en -uitvoering, en op alle mogelijke beleidsterreinen, waardoor wij hier concrete suggesties schuldig blijven.

Het gevoel dat besluiten niet worden genomen op basis van een inclusieve belangenafweging – het tweede verbeterpunt –  is enerzijds een probleem van ongelijke vertegenwoordiging, anderzijds van een gebrek aan transparantie in de besluit- en beleidsvorming. Daartoe helpt een sterkere positie van de Tweede Kamer ten opzichte van het kabinet; hiervoor heeft de Kamer zelf al verbetersuggesties van de eigen werkprocessen gedaan (TK 2021/2022).

Ook kunnen de nieuwe Wet open overheid (Woo) en het actieplan ‘Open op Orde’ bijdragen. Cruciaal daarbij is dat het doel, te weten verantwoording afleggen over belangenafweging en besluitvorming, niet uit oog worden verloren door burgers te overvoeren met informatie.

Ten slotte moet de politieke invloed van burgers feitelijk minder ongelijk worden verdeeld; de opvattingen van groepen met lager vertrouwen, geconcentreerd bij bepaalde diploma’s en politieke voorkeuren, worden slechter in de politieke besluitvorming en beleidsvorming meegewogen.

Een minder ongelijke en ook sterkere invloed van burgers op besluitvorming draagt tegelijkertijd ook bij aan meer politieke responsiviteit – het derde verbeterpunt. Naast de huidige initiatieven om burgers meer te betrekken, zou hiertoe het bindend correctief referendum zoals voorgesteld door de Staatscommissie parlementair stelsel in 2018 (Remkes et al. 2018) kunnen worden overwogen. Afhankelijk van het doel, – een sterker burgerperspectief in het beleid of het vergroten van evenredige invloed – zal soms een burgerforum het aangewezen instrument zijn, soms een referendum, soms combinaties van instrumenten (De Koning et al. 2023). Steeds geldt dat ze goed moeten zijn ingebed in het bestaande representatieve systeem, omdat anders weinig wordt gedaan met de uitkomsten (Commissie Brenninkmeijer 2021) en dat weer afbreuk kan doen aan het politieke vertrouwen.

Democratische innovaties kunnen een waardevolle aanvulling zijn op het huidige systeem van evenredige democratie, maar ontslaan politici niet van de plicht hun representatieve functies overtuigender uit te oefenen. Veel burgers hebben niet de behoefte om door middel van inspraak steeds voor politici te moeten inspringen. Liever zien ze politici die beter begrijpen waar het hun om gaat en die zich hier zichtbaar hard voor maken.

Onze suggesties gaan ervan uit dat vertrouwen volgt uit structurele verbeteringen van de democratische rechtsstaat. Dat vraagt vaak een veranderproces van de lange adem, dat soms ingesleten patronen, soms wettelijk verankerde procedures moet hervormen en zich grotendeels onttrekt aan het zicht van burgers. Hiervan moeten dan ook geen onmiddellijke wonderen voor het vertrouwen worden verwacht. Op de kortere termijn worden percepties en vertrouwen sterker beïnvloed door de manier waarop instituties in de praktijk werken én door het gedrag van politici (vergelijk Diamond & Morlino, 2005). Nóg een vergeten herinnering van een bewindspersoon heeft meer negatieve invloed op het vertrouwen dan welk beleidsvoornemen dan ook zal kunnen keren.

Referenties

Andeweg, R.B. (2019). De Staten-Generaal Vertegenwoordigen het Gehele Nederlandse Volk (voordracht gehouden in de Algemene Vergadering van 18 mei 2019). In Haarlemse Voordrachten, nr. 79. Haarlem: Koninklijke Hollandsche Maatschappij der Wetenschappen.

Bos, K. van den. (2009). Rechtvaardigheid en onzekerheid. In W.L. Tiemeijer, C.A. Thomas & H.M. Prast (Red.). De menselijke beslisser, pp. 89-114. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Bovens, M., & A. Wille. (2011). Diplomademocratie. Over de spanning tussen meritocratie en democratie. Amsterdam: Bert Bakker.

Burkens, M.C., H.R.B.M Kummeling, B.P. Vermeulen & R.J.G.M. Widdershoven. (2017). Beginselen van de democratische rechtsstaat. Inleiding tot de grondslagen van het Nederlandse staats- en bestuursrecht (8e druk). Deventer: Wolters Kluwer.

Commissie-Brenninkmeijer (2021). Betrokken bij klimaat: burgerfora aanbevolen. Den Haag: Adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaat. Geraadpleegd 8 december 2022 via www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2021/03/21/adviesrapport-betrokken-bij-klimaat.

Diamond, L. en L. Morlino (red.) (2005). Assessing the quality of democracy. Baltimore: John Hopkins University Press.

Easton, D. (1957). A systems analysis of political life. New York: Wiley.

Esaiasson, P., A. Kölln & S. Turper. (2015). External efficacy and perceived responsiveness – similar but distinct concepts. International Journal of Public Opinion Research, 27(3), 432-445.

Esaiasson, P., G. Gilljam & M. Persson. (2017). Responsiveness Beyond Policy Satisfaction: Does It Matter to Citizens? Comparative Political Studies 50(6), 739-765.

Habermas, J. (1975). Legitimation crisis. Boston, MA: Beacon Press.

Koning, F. de, J. den Ridder, W. Blijleven en S. Peters (2023). SCP-reflectie op het organiseren van burgerfora: Vier aandachtspunten vanuit het burgerperspectief (kennisnotitie). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Lind, E. & T. Tyler. (1988). The Social Psychology of Procedural Justice. New York/Londen: Plenum Press.

Meer, T. van der (2022). Wanneer politiek wantrouwen politiek wordt. In: Paul Dekker (red.), Politieke polarisatie in Nederland (p. 101-112). Utrecht: Het Wereldvenster.

Meer, T. van der, & S. Zmerli. (2017). The deeply rooted concern with political trust. In S. Zmerli en T. van der Meer (Red.). Handbook on Political Trust, pp. 1-15. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

Noije, L. van. (2019). Overheidslegitimiteit in SCP-onderzoek: een conceptuele verkenning (working paper). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Noije, L. van en K. Putters (2017). Vertrouwen in de rechtspraak, nu en in de toekomst. In: Rechtstreeks, 2017(2), 39-57.

Noije, L. van, J. den Ridder & B. Geurkink (2023). Democratie en Vertrouwen. In: D. Verbeek-Oudijk, S. Hardus, A. van den Broek en M. Reijnders (red.), Notities. Sociale en Culturele Ontwikkelingen. Stand van Nederland 2023 (p. 98-123). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Norris, P. (2022). In Praise of Skepticism: Trust but Verify. New York: Oxford Academic.

Rawls, J. (1971). A theory of justice. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Remkes, J.W., C.C. van Baalen, E.E. Janse de Jonge, J. Kohnstamm, R.A. Koole, E.F. Lagerwerf-Vergunst, T.W.G. van der Meer & A.C. Quik-Schuijt. (2018). Lage drempels, hoge dijken: Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel. Amsterdam: Boom.

Ridder, J. den, L. van Noije, E. Miltenburg en J. Schaper (2021). Democratie en institutioneel vertrouwen (signalement 16 april 2021). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Ridder, J. den, L. van ’t Hul, & A. van den Broek (2023). Burgerperspectieven 2023|1. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Rothstein, B., & J. Teorell. (2012). Defining and measuring quality of government. In S. Holmberg en B. Rothstein (Red.), Good Government. The relevance of political science, pp. 13-39. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

Schakel, W. (2022). Betrouwbaarheid, niet vertrouwen, is het codewoord voor het nieuwe kabinet, De Volkskrant (Opinie, 1 februari 2022): https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/opinie-betrouwbaarheid-niet-vertrouwen-is-het-codewoord-voor-het-nieuwe-kabinet~bc1c4221/

Schakel, W., & D. van der Pas. (2020). Degrees of influence: Educational inequality in policy representation. European Journal of Political Research 60(1). doi: org/10.1111/1475-6765.12405

Scharpf, F.W. (2006). Problem Solving Effectiveness and Democratic Accountability in the EU (Political Science Series nr. 107). Wenen: Institut für Höhere Studien.

TK (2021/2022g). Versterking functies Tweede Kamer. Meer dan de som der delen. Rapport van de werkgroep Versterking functies Tweede Kamer van 16 december 2021. vergaderjaar 2021/2022, bijlage 1011476 bij 35992, nr. 1.

UNESCAP (2009). What is good governance? Geraadpleegd 28 november 2022 op www.unescap.org/resources/what-good-governance

[1]Bij dit item en bij de twee items over overheidsresultaten is de ‘weet niet’-categorie buiten beschouwing gelaten. Hierdoor wijken percentages iets af van de percentages in de oorspronkelijk publicatie (Van Noije et al., 2023).