Wat bepaalt de verhoudingen tussen coalitie en oppositie? Een perspectief vanuit de gemeenteraad

Er bestaan veel verschillende beelden van hoe coalitie- en oppositiefracties in gemeenteraden met elkaar omgaan. Eén beeld is dat van monisme: besluitvorming in de raad wordt gedomineerd door de coalitie en de oppositie kan alleen maar hun onvrede uiten (zoals recent nog beschreven in dit blog). Daar staat een beeld tegenover dat de lokale politiek gedepolitiseerd en consensusgericht is. Dat laatste beeld is zo sterk dat Nederlandse politicologen zelfs decennialang de gemeenten buiten beschouwing hebben gelaten op basis van de gedachte: wat daar gebeurt is geen politiek, maar slechts bestuur. De vraag is dus welk van deze beelden van de lokale politiek reëel is: wat is de verhouding tussen coalitie- en oppositiefracties in Nederlandse gemeenten in de praktijk? En welke factoren bepalen verschillen in deze verhouding tussen gemeenten?

In een recent verschenen onderzoek in opdracht van de Nederlandse Vereniging Voor Raadsleden beantwoorden wij deze vragen. Dit doen we op twee manieren. Ten eerste hebben we gekeken naar het stemgedrag van fracties in 117 gemeenteraden. We kijken hierbij naar de mate van tegenstelling tussen coalitie- en oppositiefracties en hoe deze tussen gemeenten verschilt. Ten tweede hebben we een drietal gemeenten geselecteerd waarin we op basis van interviews met raadsleden kijken naar de ervaringen van deze raadsleden zelf. Deze drie gemeenten verschillen zo min mogelijk op diverse randvoorwaarden, maar verschillen wel sterk in de mate van coalitie-oppositie tegenstellingen.

Stemgedrag in 117 gemeenten

In de eerste plaats kijken we naar alle stemmingen in een derde van de Nederlandse gemeenten. Dat geeft een goed beeld van hoe gemeenteraden in het algemeen opereren. In deze gemeenten wordt er ieder jaar over zo’n 100 voorstellen gestemd. Meer dan driekwart van deze moties, amendementen en raadsvoorstellen werd aangenomen. Het aantal voorstellen dat werd verworpen door de gemeenteraad is een kleine minderheid: maar 16%. Besluiten werden bovendien veelal bij grote meerderheden genomen: gemiddeld stemde 83% van de raadsleden voor een voorstel. Bij meer dan de helft van de stemmingen was de uitslag zelfs unaniem. Het percentage unanieme stemmingen loopt uiteen van 4% (De Bilt) tot 92% (Geldermalsen). In bijna driekwart van de gemeenten werd een meerderheid van de besluiten bij unanimiteit genomen.

Om de coalitie-oppositiedynamiek tussen gemeenten en met de Tweede Kamer te vergelijken hebben we berekend in hoeverre stemuitslagen correleren met de coalitie-oppositiescheidslijn (phi-scores). Dit is een maat om te kijken in hoeverre een stemming de kamer of raad in coalitie- en oppositiefracties verdeelt of juist de coalitie- en oppositiefracties allebei breekt. De waarde hiervan is één als alle coalitiefracties hetzelfde stemmen en alle oppositiefracties het tegenovergestelde. Deze is nul als zowel de coalitie en de oppositie precies gelijk verdeeld is in voor- en tegenstanders. Deze is ook nul als de stemming unaniem is. Als één regeringsfractie met de oppositie meestemt dan krijgt de Phi een waarde tussen 0 en 1 in. Dat gebeurt ook als een paar oppositiefracties met de regering meestemmen.

De gemiddelde phi-score in gemeenteraden is 0,17. Dat betekent dat stemmingen veel vaker niet de coalitie-oppositiescheidslijn volgen dan wel. Toevallig publiceerde één van ons eerder op dit blog over de Phi-score in de Tweede Kamer. Tijdens het kabinet, Rutte III, het kabinet dat in functie was gedurende het grootste deel van de raadstermijn (2018-2022) die we hebben onderzocht, was de phi score gemiddeld 0.31. Dat ligt net boven het gemiddelde sinds 1918. De tegenstelling tussen coalitie en oppositie is in gemeenten dus een stuk kleiner dan in de Tweede Kamer.

Hoewel in de meeste gemeenten sprake is van een grote mate van consensus, bestaan er desalniettemin aanzienlijke verschillen tussen gemeenten. De phi-scores lopen uiteen van 0,04 in het Gelderse West Maas en Waal tot 0,44 in Rotterdam. In een aantal grotere gemeenten zoals Rotterdam en Den Haag is de coalitie-oppositiescheidslijn vergelijkbaar of zelfs hoger dan in de Tweede Kamer.

Wat verklaart deze verschillen in de sterkte van de tegenstelling tussen coalitie en oppositie en in de mate van unanimiteit? We vinden drie verklaringen: grootte, financiën en governance.

In de eerste plaats hangt een hoger inwoneraantal samen met minder unanimiteit bij stemmingen. Ook is er in grotere gemeenten een scherpere coalitie-oppositiescheidslijn. Dit lijkt vooral gerelateerd te zijn aan het feit dat er in grotere gemeenten verhoudingsgewijs vaker over moties en amendementen wordt gestemd en in kleinere gemeenten vaker over raadsvoorstellen.[1]

Daarnaast vinden we een sterke relatie met de financiële positie van een gemeente: als een gemeente er financieel niet goed voorstaat – als er meer schulden zijn en weinig ruimte is om de belastingen te verhogen – worden minder besluiten bij consensus genomen. Figuur 6 toont de relatie met de belastingcapaciteit, deze geeft aan of de belastingen hoger of lager zijn dan in andere gemeenten. Er is dus meer politieke competitie in financieel kwetsbaardere gemeenten. De phi-score is echter niet hoger: deze competitie loopt niet per se langs coalitie-oppositielijnen.

Ten slotte, beïnvloedt het type coalitiebestuur hoe er wordt gestemd. We maken een onderscheid tussen coalities waarbij alle partijen nodig zijn om meerderheid te hebben (‘minimum-winning coalitie’), oversized coalities waarbij een van de partijen af kan vallen en er toch een meerderheid is en minderheidscoalities die altijd een andere partij nodig hebben voor een meerderheid. Stemmingen lopen het vaakst langs deze scheidslijn in het geval van minimum-winning coalities en het minst tijdens minderheidscoalities. Met name onder minderheidscoalities zijn phi-scores aanzienlijk lager.

Het belang van het coalitievormingsproces

Wat in gemeenteraden gebeurt is uiteindelijk mensenwerk. Vandaar dat we ook in meer detail gekeken hebben naar de gemeenteraden van drie zorgvuldig geselecteerde gemeenten – Lisse, Pijnacker-Nootdorp en Wijdemeren – in de raadsperiode 2018-2022. Als wij kijken naar de Phi-score, was in Lisse de tegenstelling tussen coalitie- en oppositiepartijen zwak, in Pijnacker-Nootdorp was deze van een gemiddelde sterkte en Wijdemeren behoorde tot de 10 gemeenten (van de 117) waarbij deze tegenstelling het sterkst was.

Ook uit de interviews blijkt dat de vorming van een coalitie grote invloed heeft op het gedrag van raadsleden. Zo kan de formatie van de coalitie normen creëren en/of bevestigen waarin er gewerkt wordt richting een consensus. Dit was sterk te zien in Lisse, waar de raad als geheel heel sterk betrokken was bij de besluitvorming. Ook in Pijnacker-Nootdorp, waar sprake was van een iets een sterkere tegenstelling, werd er actief om de oppositie-coalitiescheidslijn heen gewerkt, maar hier door het gebruik van een raadsbreed akkoord. Een raadsbreed akkoord is een overeenstemming tussen alle fracties in de gemeenteraad op gedeelde hoofdlijnen en is vaak gehanteerd als een alternatief voor een traditioneel coalitieakkoord. De afwezigheid van een coalitieakkoord maakte dat er binnen de raad met wisselende meerderheden besluiten werden genomen; raadsleden ervoeren dit als positief voor de kwaliteit van het debat en als effectief voor het voorkomen van (persoonlijke) polariserende verhoudingen. Alhoewel de tekst van het raadsbrede akkoord zelf geen rol speelde in de dagelijkse politiek, creëerde de afwezigheid van een strak coalitieakkoord wel de ruimte voor dergelijke verhoudingen.

In Wijdemeren was de vorming van de coalitie daarentegen juist aanleiding voor sterke tegenstellingen in het vervolg van de periode. Het feit dat de grootste partij, die tevens een afsplitsing van een andere partij is, buitengesloten werd van coalitieonderhandelingen zorgde ervoor dat deze partij vanaf het begin af aan koos voor de harde oppositie. De teleurstelling zet in dergelijke gevallen de relaties (nog) verder op scherp, wat zorgt voor een harde scheidslijn tussen coalitie en oppositie. Oppositieraadsleden zijn in zo’n context geneigd om bij voorbaat tegen voorstellen van het college of coalitiefracties te stemmen, los van de inhoud ervan. In alle drie gemeenten was de vorming van coalities dus sterk bepalend voor de gehele raadsperiode.

“Een gemeenteraad binnen de gemeenteraad”

Naast de invloed van de coalitievorming blijken ook informele patronen een belangrijke invloed te hebben op het gedrag van raadsleden. De kleinschaligheid van de lokale politiek en het feit dat politici elkaar persoonlijk kennen zorgt voor een familiariteit die informele besluitvorming in de hand werkt. Politieke partijen zijn in de drie gemeenten de modus operandi van de politiek en overleg vindt in eerste instantie plaats binnen de contouren van de partijen. Partijen binden wethouders en raadsleden van de coalitie samen, wat maakt dat de binnen de gemeenteraad de coalitie- en oppositie scheidslijn wel blijft bestaan, zelfs in het geval van een raadsbreed akkoord. Tussen de politieke partijen is het contact vervolgens veelal informeel van aard en beslissingen worden vaak buiten de raadsvergadering om genomen. Raadsleden met meer ervaring en expertise kunnen dan van doorslaggevend belang zijn in de besluitvorming. Zoals pakkend verwoord door een raadslid uit Wijdemeren:

“In zo’n dorp als dit heb je raadsleden die er al twintig, dertig jaar zitten. En ik merkte wel eens dat die oude politiek, die mensen die er heel lang zaten, heel veel contact met elkaar hebben. Als zij vonden dat het goed was, dan was het goed. […] Dat merkte ik heel sterk; er was een gemeenteraad binnen de gemeenteraad.”        

Beelden vanuit de Nederlandse gemeenteraden

Onze bevindingen laten vooral een grote variatie zien tussen de vele gemeenteraden in Nederland. Er is weliswaar een grote mate van unanimiteit in de stemmingen van de 117 gemeenten, zeker als we deze vergelijken met de nationale politiek. Zowel uit de kwantitatieve als de kwalitatieve analyse blijkt echter ook dat de verschillen tussen gemeenten groot zijn, en wellicht te groot om te spreken van één beeld van de lokale politiek. Overduidelijk is wel de rol die met name coalitieraadsleden kunnen spelen: de manier waarop coalities gevormd worden is bepalend voor de functie en rol van de gemeenteraad in het vervolg van de raadsperiode.

Ons onderzoek eindigt dan ook met vijf concrete adviezen aan coalitieraadsleden voor het creëren van gezonde verhoudingen tussen coalitie en oppositie. Deze zijn gebaseerd op hierboven genoemde bevindingen en zijn hier te vinden.

[1] Uit eerder onderzoek weten we dat er sterke relatie bestaat tussen gemeentegrootte en de inzet van raadsinstrumenten: in grotere gemeenten worden veel meer moties en amendementen ingediend dan in kleinere gemeenten. Als we controleren voor het aantal stemmingen per agendapunt (als proxy voor het aandeel moties en amendementen) dan verdwijnt het effect van inwoneraantal op unanimiteit en de phi-scores (bijna) volledig.