Wat betekent een extraparlementair kabinet in de praktijk?

Het gaat in Den Haag nu veel over een extraparlementair kabinet. De term die tijdens de campagne geïntroduceerd door Pieter Omtzigt, lijkt geen heldere definitie te hebben. Politici, staatsrechtgeleerden, historici en politicologen bestoken elkaar met definities. De ambitie van Omtzigt is dat er onder een extraparlementair kabinet een minder sterke binding is tussen regeringsfracties en de regering. De vraag die ik hier wil beantwoorden is of dit ook daadwerkelijk het geval is.

Een extraparlementair kabiwat?

Een extraparlementair kabinet werd door Dilan Yesilgöz omschreven als “iets nieuws”. In haar ogen moest er tussen de fracties “een programakkoord” gesloten moest worden “met hele duidelijke financiële kaders”. Ze zag ook ruimte voor bewindspersonen van buiten.

Hoogleraar staatsrecht Wim Voermans volgde politicus Pieter Oud die meende dat de term “extraparlementair” verwarring in de hand werkt. Kenmerkend voor zo’n kabinet was volgens hem dat er Kamerfracties niet nauw betrokken zijn bij de formatie van het kabinet. Later merkte Voermans op dat zo’n kabinet sinds 1888 niet meer voorgekomen was. Volgens parlementair historicus Bert van den Braak waren er wél extraparlementaire kabinetten daarna geweest: een zestal in het Interbellum. Dat waren kabinetten waarin er geen expliciete binding was tussen kabinet en Kamer. Maar volgens Van den Braak waren deze historische voorbeelden niet relevant voor de huidige situatie.

Lokalepolitiek-specialist John Bijl kwam met een lijstje kenmerken: bij een extraparlementair kabinet stelt de Tweede Kamer een formateur aan, deze stelt een kabinet samen en schrijft met hen een regeerprogramma. Kamerleden komen niet in aanmerking voor de positie van formateur of minister. Let wel: op deze wijze is er in Nederland nog nooit een kabinet totstandgekomen.

Tussen Omtzigt, Voermans, Yesilgöz en Bijl is er een grote conceptuele onduidelijkheid. En zonder empirische gegevens is het lastig te zeggen wat het praktische verschil is tussen een extraparlementair of een parlementair kabinet.

Een kabinet zonder akkoord

Ik definieer een extraparlementair kabinet als een kabinet waarbij niet alle Kamerfracties die bewindspersonen leveren een directe band met het kabinet hebben. Sinds 1963 uit zich dat door een akkoord dat fracties expliciet onderschrijven. Sinds 1963 is het kabinet Den Uyl het enige niet-demissionaire kabinet dat zonder zo’n akkoord gevormd is.[1] Vóór 1963 volg ik de categorisering van Van den Braak. In het Interbellum zijn er dan zes extraparlementaire kabinetten: De Geer I (1926-1929), Ruys de Beerenbrouck III (1929-1933), Colijn II (1933-1935) en III (1935-1937), Colijn V (1939) en De Geer II (1939-1940). Een kabinet waarbij alle Kamerfracties die ministers leveren een akkoord ondertekenen, zoals Yesilgöz voorstelt, kan dus geen extraparlementair kabinet zijn. De strikte definitie van Bijl volg ik niet: er waren wel Kamerleden die als formateur optreden en er werden wel Kamerleden minister.  Met uitzondering van het kabinet Den Uyl en Ruijs de Beerenbrouck III waren er overingens wel bewindspersonen van buiten.

Ruimtelijke modellen

We kijken hier naar het stemgedrag in de Tweede Kamer onder deze kabinetten. Ik maak gebruik van de Dutch Parliamentary Voting Dataset die Tom Louwerse onderhoudt. We kijken naar zo’n kabinet met drie brillen: ten eerste, kijk ik naar een ruimtelijk model van stemmingen om een beeld te krijgen van hoe het parlementair stemgedrag eruit ziet. Ik maak gebruik van optimal classification. Deze methode is specifiek ontwikkeld om een ruimtelijk model te maken op basis van parlementaire stemmingen. Partijen die vaak hetzelfde stemmen worden dicht bij elkaar gezet en partijen die vaak anders stemmen worden uit elkaar gezet. Het is belangrijk om op te merken dat de dimensies geen intrinsieke betekenis hebben. Deze volgen uit het model zelf.

Rutte IV

Om een beeld te krijgen van hoe fracties onder een parlementair kabinet stemmen, begin ik met het huidige kabinet (Rutte IV). Ik heb hier data tot 1 januari 2023. De coalitiefracties zijn in zwart afgebeeld. De andere fracties in grijs. We zien hier dat de coalitiefracties dicht bij elkaar staan in de bovenkant van de figuur. Ze stemmen dus relatief vaak hetzelfde. De oppositie is verdeeld in twee blokken: een linkse oppositie (van Volt tot SP) en een rechtse oppositie (van SGP tot FVD). Er zijn stemmingen waarbij zij een blok vormen tegenover de coalitie. Er zijn echter ook stemmingen waarbij de linkse oppositie met het kabinet meestemt, of juist de rechtse oppositie dat doet.

Het Interbellum

We kijken eerst naar de extraparlementaire kabinetten in het Interbellum. Helaas is er niet genoeg data in kabinet Colijn V dat twee dagen na de beëdiging naar huis is gestuurd. Ook voor het kabinet De Geer II zijn er niet genoeg stemmingen. Bovendien is er tussen Colijn II en III geen verschil in samenstelling dus nemen we deze samen. Drie figuren dus.

Het eerste extraparlementaire kabinet na de Eerste Wereldoorlog was het kabinet De Geer I. Dit bestond uit ministers van uit de Rooms-Katholieke Kamerclub, de Anti-Revolutionaire Partij en de Christelijk-Historische Unie en partijloze ministers. Deze drie partijen hadden zij-aan-zij gestreden voor de gelijkberechtiging van het bijzonder onderwijs. Het was hen echter niet gelukt om een parlementair kabinet te vormen. Daarvoor lagen de fracties te ver uit een over de vraag of Nederland een gezantschap bij de Paus mocht hebben. Ze vormen dus een extraparlementair kabinet. Deze fracties staan opvallend dicht bij elkaar rechtsboven in de figuur. Nog opvallender is dat de SGP in hun midden staat. Het was een voorstel van de SGP over het gezantschap bij de Paus dat een parlementair kabinet van deze partijen had laten vallen. De rest van de oppositiepartijen waaronder van de sociaal-democratische SDAP tot de boerenpartij PB, staan verder van deze fracties  af.

Het extraparlementaire kabinet dat daarop volgde (Ruijs de Beerenbrouck III), had dezelfde samenstelling. En de partijen die ministers leveren staan wederom met zijn allen in dezelfde hoek: rechtsboven. Dicht bij elkaar en ver van de oppositiepartijen.

Daarop volgden de kabinetten Colijn II en III, die omdat ze uit dezelfde partijen bestaan hier zijn samengenomen. De progressief-liberale VDB en de conservatief-liberale LSP leverden ook ministers. Deze fracties staan wederom dicht bij elkaar en ver van de andere fracties af. Sterker nog: met uitzondering van de links-socialistische RSP staan de oppositiefracties dichtbij elkaar onder in de figuur.

Als we kijken naar deze drie figuren is er een opvallende gelijkenis met de figuur voor Rutte IV. De regeringsfracties staan opvallend dicht bij elkaar. De meeste stemmingen scheiden de coalitie van de oppositie. Echter waar het middenkabinet Rutte IV tussen een linkse en een rechtse oppositie stond, staan deze kabinetten aan de rechterkant. Dat reflecteert het feit dat het rechtse kabinetten zijn. Het uitgangspunt bij deze regeringsformatie was dat er een rechts kabinet zou komen. Dat betekende in deze periode een kabinet van religieuze partijen. Ze vonden in veel stemmingen een seculiere oppositie tegenover zich. De kleine Christelijke partijen HGSP en SGP stonden dichter bij het kabinet. Toen de liberale LSP en VDB zich bij het kabinet aansloten, bleef de tegenstelling tussen partijen die wel en geen ministers leverden sterk.

Het Kabinet Den Uyl

Het kabinet Den Uyl werd gevormd in 1973. Een progressief samenwerkingsverband van PvdA, D66 en PPR werd de grootste bij de verkiezingen van 1972 maar haalde geen meerderheid. Om een meerderheid te vinden brak formateur Jaap Burger (PvdA) in bij het CDA in vorming. Hij vond personen vanuit de ARP en Katholieke Volkspartij bereid om aan het kabinet deel te nemen, zonder dat hun fracties zich committeerden aan het kabinet. D66 en de PvdA verbonden zich aan het kabinet als ware het een parlementair kabinet. De andere partijen niet.

We zien hierboven de stemmingspatronen. De fracties die ministers leverden staan bovenin de figuur. Dicht bij hen staan de afsplitsers (Huijsen, ex-CHU en Nootenboom, ex-D66). De CHU staat dicht bij de KVP en ARP. De linkse oppositie staat onder de progressieve drie. De rechtse oppositie onder ARP en de KVP. We zien dus zowel een tegenstelling tussen de partijen die wel of geen ministers leverden. Dit is de verticale as in de figuur. De CHU, GPV, SGP, de RKPN en de afsplitsers stemmen relatief vaak met deze fracties mee. Maar er is ook een horizontale links-rechts tegenstelling. Linkse partijen van CPN tot PvdA stemmen hetzelfde stemmen en stemmen anders dan rechtse partijen van ARP tot VVD.

Meer dan de extraparlementaire kabinetten in het Interbellum lijkt dit stemmingspatroon op wat Omtzigt wil. Wisselende Kamermeerderheden waarbij soms partijen die ministers leveren samen stemmen en sommige stemmingen de fracties meer langs programmatische lijnen verdeelt.

Scheidslijn tussen regering- en oppositiefracties

Ten tweede, kijk ik naar Louwerse’s Phi: een maat die Tom Louwerse heeft ontwikkeld om te kijken in welke mate een stemming precies de Kamer de regerings- en oppositiefracties verdeelt of juist de regerings- en oppositiefracties allebei breekt. De waarde hiervan is één als alle regeringsfracties hetzelfde stemmen en alle oppositiefracties het tegenovergestelde. Deze is nul als zowel de regering en de oppositie precies gelijk verdeeld is in voor- en tegenstanders. Deze is ook nul als de stemming unaniem is. Als één regeringsfractie met de oppositie meestemt dan krijgt de Phi een waarde tussen 0 en 1 in. Dat gebeurt ook als een paar oppositiefracties met de regering meestemmen.

De figuur toont de gemiddelde waarden voor alle stemmingen onder niet-demissionaire kabinetten in Nederland sinds 1918. We laten de Londense kabinetten en het tweedaagse kabinet Colijn V buiten beschouwing. De parlementaire kabinetten zijn in grijs afgebeeld en de extraparlementaire kabinetten in wit. De zwarte lijn toont het gemiddelde voor de parlementaire kabinetten. De onderbroken lijn toont het gemiddelde voor de stemmingen voor de extraparlementaire kabinetten. Bij het kabinet Rutte I reken ik de PVV mee als coalitiefractie.

Het gemiddelde voor de parlementaire kabinetten ligt net ónder dat van de extraparlementaire kabinetten. Dat wil zeggen stemmingen onder extraparlementaire kabinetten tonen een scherpere verdeling tussen regerings- en oppositiefracties dan parlementair kabinetten. Dat klinkt misschien wonderlijk maar gezien de Interbellumperiode is dat dat niet: als een kabinet enkel bestaat uit rechtse partijen dan is er weinig basis om samenwerking te zoeken met de linkse oppositie. Een stemming die op ideologische grond verloopt en een die afgedwongen is door coalitiediscipline zijn niet van elkaar te onderscheiden. We zien hoge scores in de mate van coalitieoppositie stemmingen in coalities die bestaan uit enkel rechtse partijen. Dat zijn Ruijs de Beerenbrouck II, Colijn I, De Quay, Biesheuvel, Balkenende I en Rutte I.

Het kabinet Rutte IV en Den Uyl laten het alternatief zien. Als een kabinet bestaat uit partijen van links en rechts dan kunnen de regeringsfracties soms met links en soms rechts meestemmen. In dat geval is het parlement niet voortdurend tussen regerings- en oppositiefracties gescheiden. We zien lage scores voor kabinetten die bestaan uit links en rechtse fracties, zoals De Geer II, Lubbers III, Kok II en Rutte II.

Coherentie van de regeringsfracties

Ten slotte, kijk ik het aandeel stemmingen waarin alle partijen die ministers leveren hetzelfde stemmen. In welk aandeel van de stemmingen stemmen alle regeringsfracties voor of tegen?

We zien dat in meer dan driekwart van de stemmingen de regeringspartijen hetzelfde stemmen. We zien hier wel een duidelijk verschil tussen parlementaire en extraparlementaire kabinetten. Onder parlementaire kabinetten zijn de regeringsfracties coherenter dan onder extraparlementaire kabinetten. Maar dit verschil wordt met name gedreven door het kabinet Den Uyl. Dit is het enige kabinet waarbij regeringsfracties in minder dan 60% van de stemmingen hetzelfde stemmen.

Over rechts

Dat er nu gesproken wordt over een extraparlementair kabinet komt omdat PVV, BBB, VVD en NSC op fundamentele vraagstukken (“Is de Islam een religie?”) mijlenver uit elkaar liggen. Die situatie doet sterk denken aan het Interbellum. Toen waren de CHU en de Rooms-Katholieke fractie het oneens over de vraag of Nederland bestuurd moest worden als “een Christelijks staat in Protestantse zin”.

Maar de tweede gelijkenis is dat toen en nu de sociaaldemocraten van regeringsdeelname uitgesloten zijn. Daarmee zijn de rechtse partijen tot elkaar veroordeeld. Tussen 1918 en 1939 was de SDAP uitgesloten van regeringsdeelname omdat Pieter Jelles Troelstra op 5 november 1918 de revolutie had uitgeroepen en in de Tweede Kamer had gezegd dat “de tijd van het burgerlijk regeringsstelsel voorbij [is]” en dat “de arbeidersklasse, de nieuw opgekomen macht, [de regering zal] verzoeken van [haar] plaats te gaan”. Nu lijken de sociaal-democraten uitgesloten omdat zij hun voorgenomen uitgaven voor zorg en onderwijs willen betalen door een verhoging van de belastingen op winst en milieuvervuiling.

De ambities om een kabinet te vormen van rechtse partijen en de ambitie om een kabinet te vormen waarbij regerings- en oppositiefracties niet voortdurend tegenover elkaar staan, staan haaks op elkaar. Onder een rechts kabinet zijn stemmingen die de partijen programmatisch van elkaar gescheiden en stemmingen die langs de lijnen van regerings- en oppositiefracties gaan niet van elkaar te onderscheiden.

Het kabinet-Den Uyl als voorland

Als het doel is om een regering te vormen waarbij de partijen die ministers leveren soms verdeeld stemmen en soms samen, dan ligt een samenstelling zoals dat van het kabinet Den Uyl meer voor de hand. Dat wil zeggen een kabinet met bewindspersonen uit linker- en rechterzijde van de Kamer. Zoals Burger inbrak bij het CDA in wording, zal een komende formateur in moeten breken bij samenwerking tussen GroenLinks en de PvdA. Dat is lastig voor te stellen. Echter gezien het feit dat Wilders al twee PvdA’ers bereid heeft weten te vinden om als informateur op te treden, is het niet geheel uitgesloten dat de geschiedenis zich zal herhalen.

[1] Bij het kabinet Rutte I was er wel een akkoord dat werd onderschreven door alle partijen die het kabinet ondersteunden (VVD, CDA en PVV).