Wat inwoners van hun gemeenteraadsleden willen: meer democratische procesbewaking!

Wat verwachten inwoners van raadsleden die hen in de gemeenteraad moeten vertegenwoordigen? Dit is het moment voor politieke partijen om daar bij de samenstelling van hun kandidatenlijsten voor de raadsverkiezingen in maart 2022 over na te denken. De tevredenheid van inwoners over de manier waarop raadsleden hun vertegenwoordigende rol vervullen is niet bijzonder hoog, zo bleek uit het Lokaal Kiezersonderzoek (LKO). Voor partijen in gemeenten is het van belang om te weten wat inwoners verwachten van hun raadsleden. Om zo aan kiezers én vertrouwen te winnen.

Het LKO biedt daarbij aanknopingspunten. Dat onderzoek laat zien dat het voor de tevredenheid van inwoners over hun vertegenwoordigers in de raad niet bijster belangrijk is of raadsleden een getrouwe afspiegeling van de bevolking vormen of dat zij staan voor hun partijprogramma. Wel waarderen ze raadsleden die zich inzetten voor het algemeen belang en voor een goed functionerende lokale democratie, zo bleek ook uit een nadere analyse. Partijen zouden er – zo betogen we in deze bijdrage – goed aan doen bij de kandidaatstelling meer kandidaten te selecteren die zich inzetten voor een beter functioneren van de lokale democratie, waarin het bestuur (alle) inwoners serieus neemt.

Beperkte waardering raadsleden

Inwoners geven raadsleden gemiddeld een 5,4 op een schaal van 0 (heel erg ontevreden) tot 10 (heel erg tevreden) voor hun vertegenwoordigende rol. Zoals in figuur 1 te zien is, komt bijna 36% uit op een middenscore van 5 (tevreden, noch ontevreden) en is 45% van de inwoners  tevreden. Ondanks alle gemopper over de kwaliteit van de lokale democratie, valt dat misschien mee,  maar uiteraard is er gezien deze cijfers ook veel ruimte voor verbetering.

Daarom is het van belang om de overwegingen in kaart te brengen die van invloed zijn op het oordeel van inwoners over raadsleden. In het LKO is om die reden uitgebreid nagegaan welke aspecten van het vertegenwoordigende werk van raadsleden een rol spelen in deze beoordeling. Relatief veel inwoners bleven het antwoord op de hierover gestelde vragen schuldig. Dat duidt op een tamelijk beperkt inzicht in het functioneren van de gemeenteraad. Niettemin gaf op elk van de aspecten een meerderheid wel een oordeel. Een analyse van die oordelen geeft een duidelijk beeld over wat inwoners van raadsleden verwachten. 

Wat verwachten inwoners van raadsleden?

Voor welhaast elke vacature in ons land wordt een duizendpoot gevraagd. Dat geldt ook voor het raadslidmaatschap. In de politicologische literatuur treffen we tenminste vier opvattingen over wat men mag verwachten van een goede volksvertegenwoordiger. Maar welke eisen vinden inwoners vooral van belang als zij raadsleden beoordelen?

 Moeten raadsleden een dwarsdoorsnede zijn van de bevolking? 

Raadsleden zijn vaker ouder, man, wit en hoger opgeleid dan de gemiddelde kiezer. En dat geldt voor menigeen als probleem. Inwoners die niet man, wit, hoger opgeleid en oud zijn, zouden zich daardoor minder met ons openbaar bestuur verbonden voelen. Bovendien zouden raadsleden zich minder goed kunnen inleven in inwoners die anders zijn dan zij, waardoor ze ook minder goed voor jongeren, vrouwen, lager opgeleiden en mensen met een migratieachtergrond zouden kunnen opkomen.

Maar hoe beoordeelt de bevolking de beperkte representativiteit van raadsleden? Uit het LKO blijkt opmerkelijk genoeg dat inwoners – voor zover zij een oordeel geven over dit aspect van vertegenwoordiging – in meerderheid nog best tevreden zijn over de samenstelling van de raad naar herkomst, opleiding, leeftijd, geslacht of sociaaleconomische status. De gemiddelde score (met 5,16; zie ook figuur 2) is ten opzichte van andere onderdelen relatief laag, maar op dit onderdeel is geen sprake van overwegende ontevredenheid. Wel zijn vrouwen wat betreft afspiegeling naar geslacht meer ontevreden dan mannen. Maar in weerwil van alle discussies over diplomademocratie waarin hoger opgeleiden de politiek domineren, is de ontevredenheid over de oververtegenwoordiging van hoogopgeleiden opvallend laag. Lager opgeleiden zijn op dit punt ook niet meer ontevreden dan anderen. Verder zijn jongeren niet meer ontevreden over afspiegeling naar leeftijd dan ouderen. Kortom, de beperkte representativiteit lijkt voor veel kiezers niet zo’n groot probleem. Dit blijkt eens te meer uit het feit dat het oordeel over de representativiteit door raadsleden nauwelijks van invloed is op het algemene oordeel over raadsleden (zie figuur 2).

Moeten raadsleden staan voor het programma en de kiezers van hun partij?    

De lokale democratie wordt veelal getypeerd als een partijendemocratie. In de politicologische theorie staat of valt een partijendemocratie met vertegenwoordigers die (a) in het politieke debat duidelijk herkenbare partijstandpunten innemen en (b) zich inzetten voor hun kiezers en voor de realisatie van het partijprogramma. Daarom hebben we inwoners gevraagd hoe tevreden zij zijn over hun raadsleden als partijvertegenwoordiger.Meer nog dan over de representativiteit zijn inwoners – weer voor zover zij hierover een oordeel hebben – in meerderheid tevreden over deze vorm van representatie. Dit komt ook tot uitdrukking in een relatief hoge gemiddelde score (gemiddelde: 5,28; zie figuur 2) op dit onderdeel. Het oordeel over raadsleden als partijvertegenwoordiger is echter net als bij hun oordeel over de afspiegeling, maar beperkt van invloed op de algemene tevredenheid met het raadslid als volksvertegenwoordiger (zie ook: figuur 2). Dat is opmerkelijk. Bij de rekrutering van kandidaat-raadsleden wordt door selectiecommissies doorgaans veel belang gehecht aan de politieke loyaliteit van kandidaten, zo bleek uit een eerdere studie. Voor een positief oordeel van inwoners over de vertegenwoordigende rol van raadsleden zijn partijpolitieke aspecten echter hoogstens beperkt van belang.  

Vertrouwen in een oud recept?   

Welke factoren zijn voor de inwoners dan wel van belang?  Dat betreft allereerst een aantal kenmerken die al in de negentiende eeuw door de conservatieve filosoof Edmund Burke als essentieel werden aangemerkt. In Burkes visie dient een volksvertegenwoordiger op te treden als vertrouwenspersoon van de lokale gemeenschap die ongebonden het algemeen belang ervan behartigt. Daarbij weet de volksvertegenwoordiger niet alleen goed wat er leeft in de bevolking (a), maar is deze ook deskundig (b) en heeft die oog voor de lange termijn (c). In gezamenlijk overleg komen de vertegenwoordigers tot beslissingen die in het belang zijn van de gemeenschap (d). Voor hedendaagse burgers wegen deze vier door Burke benoemde eigenschappen zwaar als zijn hun lokale volksvertegenwoordigers beoordelen (zie figuur 2; zie coëfficiënten bij de pijlen).  Gezien het grote gewicht loont het stellig de moeite om hiermee in de selectie van raadsleden rekening te houden.

Maar of verbeteringen in dit opzicht veel effect zullen hebben is de vraag. In de eerste plaats blijkt uit het LKO dat juist in dit opzicht raadsleden het  in de ogen van inwoners al redelijk goed doen. Dit blijkt uit de relatief hoge gemiddelde score op dit onderdeel (gemiddelde: 5,32). In de tweede plaats blijkt uit ander onderzoek dat politieke partijen bij de werving van raadsleden al veel aandacht schenken aan de bekendheid van raadsleden met plaatselijke omstandigheden en aan hun deskundigheid en ervaring. Ook in dat opzicht zijn de mogelijkheden tot verbetering dus beperkt.

Het belang van vernieuwing van de representatieve democratie

Rond de millenniumwisseling is zeker op lokaal niveau de democratie geëvolueerd naar een hybride systeem dat de gangbare representatieve democratie combineert met een keur aan directe invloedkanalen voor inwoners en hun organisaties. In deze context is de behartiging van lokale publieke belangen ook meer dan voorheen een gedeelde verantwoordelijkheid geworden van overheden, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Deze ontwikkelingen vragen om een herbezinning op de rol van raadsleden. Omdat inwoners meer mogelijkheden hebben om hun eigen zegje te doen, wordt de rol van het raadslid als spreekbuis van inwoners minder vanzelfsprekend.  Daarnaast vragen de nieuwe bestuurlijke verhoudingen om deels andere mechanismen van democratische controle en verantwoording.

Naast het optreden als spreekbuis van een eigen achterban (als vertrouwenspersoon of als partijvertegenwoordiger), past moderne raadsleden hier ook een rol als democratische procesbewaker. In die rol zet het raadslid zich in voor de democratische kwaliteit van de besluitvorming, door te borgen dat besluiten aansluiten bij verlangens en behoeften van (alle) inwoners. Dit impliceert dat in de besluitvorming niet alleen overheden en gevestigde belangengroepen zich laten horen. Dat betekent ook dat ervoor wordt gewaakt dat via de nieuwe participatiekanalen niet alleen de stem van de ‘usual suspects’ (ouder, man, wit en hoger opgeleid) worden gehoord.  

Uit het LKO blijkt dat door inwoners het raadslid niet alleen wordt afgerekend op zijn rol als vertrouwenspersoon (à la Burke) maar ook op de democratische procesbewaking (zie figuur 2; zie de coëfficiënten bij de pijlen). Uit het LKO blijkt verder ook dat er naar het oordeel van inwoners, bij die democratische procesbewaking, meer dan bij het optreden als vertrouwenspersoon, ruimte is voor verbetering (de gemiddelde score van 5,19 op dit onderdeel is relatief laag).  

Bovendien blijkt uit nadere analyses dat die ruimte voor verbetering vooral groot is onder de lager opgeleiden. Anders dan bij de beoordeling van raadsleden als vertrouwenspersoon, zien we dat de  ontevredenheid over de democratische proceskwaliteit met name groot is onder lager opgeleiden. Dat wijst erop dat in onze diploma-democratie, lager opgeleiden zich minder of niet gehoord voelen. Lager opgeleiden hebben er – zo zagen we eerder al – net als hoger opgeleiden geen probleem mee dat hun vertegenwoordigers overwegend hoger opgeleid zijn. Dat wijst erop dat oververtegenwoordiging van hoger opgeleiden geen probleem hoeft te zijn, zolang de lager opgeleiden maar het gevoel hebben dat ze door hun vertegenwoordigers serieus genomen worden.   

Dus: meer aandacht voor democratische procesbewaking

Tegen deze achtergrond zouden partijen en kandidaten meer oog moeten hebben voor het belang van de rol van democratische procesbewakers. Enerzijds vragen (veel) inwoners om mogelijkheden om – op onderwerpen die zij zelf belangrijk achten – rechtstreeks een eigen stem te laten horen die vervolgens ook daadwerkelijk gehoord wordt. Daarbij past een raadslid dat zijn eigen meningen en partijstandpunten kan en wil relativeren en zorgt dat de stem van inwoners in het lokaal bestuur serieus wordt genomen. Anderzijds, past hierbij ook een raadslid dat waakt voor de risico’s van een diplomademocratie en zoekt naar mogelijkheden om ook mensen die nu terecht of onterecht het gevoel hebben ongehoord te blijven  een stem te geven. Dat kan direct door het ontwikkelen van kanalen die meer uitnodigend en toegankelijk zijn,  en door hen te helpen bij het overwinnen van drempels om hun zegje te doen. Dat kan ook indirect door als raadslid zelf in gesprek te gaan met deze mensen en  met informele vertegenwoordigers die opkomen voor deze inwoners om vanuit dat perspectief een bijdrage te leveren aan het publieke debat.