Na de gemeenteraadsverkiezingen afgelopen maart is een nieuwe lichting gemeenteraadsleden van start gegaan. Hun inwerkprogramma is achter de rug, de coalities zijn gevormd in de meeste gemeenten, ze kunnen nu echt aan de slag als lokale volksvertegenwoordiger. Maar wat maakt hen nu een goede volksvertegenwoordiger? In diverse kwalitatieve onderzoeken hebben we inwoners en raadsleden gevraagd naar hun verwachtingen (zie ons recent artikel hier). Die onderzoeken zetten nadrukkelijk vraagtekens bij traditionele ideeën over volksvertegenwoordiging. Een relatief nieuw idee als ombudspoliticus leeft meer.
Nieuwe ideeën over volksvertegenwoordiging?
In de inwerkprogramma’s die raadsleden volgden, krijgen ze uitleg over hun taken. Daarvoor worden nu zo’n 25 jaar de termen ‘kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging’ gebruikt. Dat zijn de gebruikelijke taken van elk wetgevend orgaan, of dat nu om nationale parlementen of lokale raden gaat. Voor inwoners en raadsleden is de betekenis van die termen echter lang niet duidelijk. Zeker een begrip als volksvertegenwoordiging krijgt vaak niet veel meer invulling dan ‘contact met de inwoners’. Dat is opvallend, omdat er een uitgebreide wetenschappelijke literatuur bestaat over politieke vertegenwoordiging (zie hier voor een kort overzicht).
Eerder is op basis van het Lokaal Kiezersonderzoek 2018 en de Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2019 in kaart gebracht hoe (on)tevreden inwoners en raadsleden zijn over volksvertegenwoordigers in de rol van gevolmachtigde (in het Engels trustee; iemand die uiteindelijk naar eigen inzicht besluiten neemt), partijganger (die bij besluiten de partijlijn volgt) en democratische procesbewaker (die de betrokkenheid van alle inwoners en hun belangen ondersteunt in de besluitvorming). Naast de rol van gevolmachtigde hechten inwoners én raadsleden vooral aan de rol van democratische procesbewaker. Daarin is ook weinig verschil te zien tussen kiezers en raadsleden van lokale partijen enerzijds en die van lokale afdelingen van landelijke partijen anderzijds.
In enquêtes zoals het kiezersonderzoek en de basismonitor leggen we al elke keer weer traditionele ideeën in de politicologie over volksvertegenwoordigende stijlen voor. Al langer bestaat in de politicologie echter kritiek op de relevantie van traditionele stijlen. De vraag is bijvoorbeeld of inwoners en politici nog wel de stijl van partijganger wensen, nu partijen minder maatschappelijk geworteld en minder populair zijn geworden. Op het lokale niveau komt daar nog de vraag bij of vertegenwoordigingsstijlen die ontwikkeld zijn op basis van nationale politiek wel van toepassing zijn op raadsleden.
Daarnaast hebben juist op lokaal niveau inwoners de afgelopen decennia een grotere stem gekregen in beleids- en besluitvorming. Zouden inwoners en raadsleden dan een stijl als gevolmachtigde nog wel als gepast zien, omdat die uiteindelijk zijn eigen inzicht volgt, en dus niet inwoners mee wil laten besluiten? Dan ligt een stijl als democratische procesbewaker veel meer voor de hand, om inwoners en belanghebbenden zoveel mogelijk in staat te stellen zich te laten horen in beleids- en besluitvorming.
In een stijlengids voor raadsleden van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden is de stijl van ombudspersoon opgenomen, op basis van eerder werk van de bestuurskundigen Pieter Tops en Stavros Zouridis. Zeker door het Haagse raadslid Richard de Mos heeft ombudspolitiek aandacht gekregen. In aanvulling op traditionele stijlen van vertegenwoordiging zou het ook goed zijn om na te gaan in hoeverre raadsleden en inwoners ook de stijl van ombudswerker wensen: een raadslid die zich inzet voor het oplossen van specifieke problemen van individuele burgers, bedrijven en lokale organisaties.
Verschillende stijlen van volksvertegenwoordiging
| Stijl | Omschrijving |
|---|---|
| Gevolmachtigde | Een volksvertegenwoordiger is goed geïnformeerd over wat er leeft onder de bevolking, wisselt argumenten uit met collega-volksvertegenwoordigers, en besluit daarna op grond van eigen inzicht wat goed is voor het algemeen belang van de gehele politieke gemeenschap. |
| Partijganger | Een volksvertegenwoordiger volgt bij besluiten het partijprogramma. |
| Afgevaardigde | Een volksvertegenwoordiger volgt bij besluiten wat de kiezers willen. |
| Democratische procesbewaker | Een volksvertegenwoordiger bewaakt de democratische kwaliteit van besluitvorming, door gelijke toegang van burgers tot besluitvorming mogelijk te maken en ervoor te zorgen dat in besluiten rekening wordt gehouden met de meningen van alle betrokken inwoners en lokale organisaties. |
| Ombudspoliticus | Een volksvertegenwoordiger stelt problemen van individuele burgers, bedrijven en organisaties aan de orde om die op te laten lossen. |
Wat inwoners verwachten van lokale volksvertegenwoordigers
Om na te gaan of de verwachtingen van inwoners en raadsleden in lijn zijn met meer traditionele stijlen van vertegenwoordiging zoals de gevolgmachtigde en/of ook andere stijlen laten zien, hebben verschillende onderzoeken met open vragen gebruikt om die verwachtingen in kaart te brengen. We maakten voor wat betreft inwoners gebruik van de straatinterviews uit het onderzoek naar de opkomst en vertegenwoordiging van Rotterdammers en veldwerk uit het onderzoek naar vertegenwoordiging in gemeenten gefinancierd door het KNAW Fonds Staatsman Thorbecke. We hebben zo data verzameld in grootstedelijke, kleinstedelijke en landelijke gebieden.
Wat daar allereerst naar voren kwam was dat een deel van de inwoners niet of nauwelijks verwachtingen hadden over de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden. Dat kwam voort uit een gebrek aan informatie over wie raadsleden zijn en welke functies die hebben, maar ook uit een gebrek aan vertrouwen dat raadsleden naar bepaalde inwoners zouden omzien, zeker in wijken met lage verkiezingsopkomst.
Als inwoners wel verwachtingen van raadsleden hadden, dan is de hoop dat die opkomen voor de belangen van een bepaalde wijk of groep, zichtbaar zijn, luisteren naar inwoners, weten wat er leeft, eerlijk zijn en hun beloftes nakomen. Dat komt dicht in de buurt van een klassieke definitie van vertegenwoordiging van Hannah Pitkin (1967: 209): ‘acting in the interest of the represented, in a manner responsive to them’. In een enkel geval waren in de verwachtingen van inwoners de rollen te zien van democratische procesbewaker en partijganger. Ook waren soms de contouren te zien van de rol van ombudspoliticus. Zo verwachten inwoners dat raadsleden opkomen voor de problemen die zij bijvoorbeeld ervaren rond huisvesting.
Wat raadsleden verwachten van lokale vertegenwoordigers
Voor de verwachtingen van raadsleden van hun lokale vertegenwoordigende stijl hebben we gebruik gemaakt van gesprekken met raadsleden in het kader van de twee bovengenoemde onderzoeken en een onderzoek naar de impact van agressie op raadsleden. Uit die gesprekken kwam naar voren dat raadsleden daar lang niet altijd even uitgebreid over hebben nagedacht, ook al krijgen ze dus telkens de trits ‘kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging’ als taakomschrijving mee in ieder inwerkprogramma. Daarnaast zagen sommige raadsleden volksvertegenwoordiging als een aparte activiteit naast kaderstelling en controleren, zoals luisteren naar en praten met inwoners. Andere raadsleden beschouwden hun volksvertegenwoordigende rol als integraal onderdeel van hun hele functioneren. Ook als zij kaders stellen en het college van B&W controleren, zijn zij volksvertegenwoordiger.
Daarnaast was de ombudspoliticus te herkennen in de ideeën van raadsleden. Sommige raadsleden vonden dat een goede invulling van de volksvertegenwoordigende rol om zich in te zetten om problemen van individuele inwoners en organisaties proberen op te lossen. Andere raadsleden wezen dat echter af als ongewenst, omdat raadsleden zich zouden moeten richten op het algemeen belang en niet op individuele belangen.
In verwachtingen van sommige raadsleden waren ook de stijlen van partijgangers en democratische bewakers te zien. Opvallend was daarbij dat raadsleden die volksvertegenwoordigende stijlen regelmatig combineerden. Bij besluiten over een belangrijk punt uit het verkiezingsprogramma waren ze partijganger, terwijl ze bij andere besluiten bijvoorbeeld democratische procesbewaker waren. De combinatie van gevolmachtigde en democratische procesbewaker kwam ook voor. Dat is opmerkelijk. De stijl van gevolmachtigde is immers elitair, terwijl een democratische procesbewaker juist de betrokkenheid van inwoners en lokale organisaties wil faciliteren. Het betekent in elk geval dat de stijlen niet als wederzijds uitsluitende alternatieven moeten worden voorgelegd in onderzoek, zoals nu vaak gebruikelijk is in enquêtes onder volksvertegenwoordigers.
Goede lokale vertegenwoordiging is meer dan contact met inwoners
In gemeentelijk politiek in Nederland blijft vaak onduidelijk wat de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden inhoudt. De politicologische literatuur bevat enkele veel gebruikte ideeën daarover, zoals gevolmachtigde en partijganger. Uit onze open vragen naar de verwachtingen van inwoners en raadsleden over lokale volksvertegenwoordigers blijkt echter dat inwoners nauwelijks denken in lijn met die ideeën. Bij raadsleden is dat meer het geval. Raadsleden maken echter ook inhoudelijk gespannen combinaties van stijlen. Daarnaast komt in hun verwachtingen ook de rol van ombudspoliticus naar voren, zowel in positieve als negatieve zin. Vervolgonderzoek zou daarom niet zonder meer van de traditionele opvattingen over volksvertegenwoordigende rollen uit moeten gaan.
En de nu startende raadsleden? Die zouden zich bewust moeten zijn dat onder hun collega’s en onder inwoners allerlei verschillende opvattingen leven over wat een goede lokale vertegenwoordiger is. Het draait niet simpelweg om ‘contact met inwoners’, hoezeer die dat ook kunnen waarderen.
