Auteur Eva Rovers heeft de discussie over nut en noodzaak van een burgerberaad stevig op de kaart gezet.(1) Ze pleit ervoor de aanpak van de klimaatcrisis niet aan de politiek over te laten, maar aan burgers.(2) Niet iedereen is het met haar eens. Burgerberaden versterken de democratie niet, maar “vergroten de chaos in de democratie en verergeren problemen in plaats van ze op te lossen”, zo stelde onderzoeker Annemarie Kok onlangs in NRC.(3) Enkele dagen erna nam socioloog Evelien Tonkens in diezelfde krant een middenpositie in: Rovers zou te weinig aandacht schenken aan de risico’s van burgerberaden, maar het instrument kan wel degelijk een aanvulling zijn op de representatieve democratie, vindt Tonkens. Burgerberaden zijn “de moeite van het proberen waard”.(4)
Een perspectief dat in deze discussies over burgerberaden onderbelicht is, is dat van burgers zelf. Wat vinden de Nederlanders van burgerberaden? Denken ze dat het een goed idee is? En waarom? Burgerberaden zijn ontworpen om burgers meer inspraak te geven en zo de legitimiteit van de politieke besluitvorming te verbeteren. Om dit te kunnen bewerkstelligen moeten de visies en ideeën over nieuwe vormen van participatie wel aansluiten bij de behoeften en wensen van de burgers over hoe zij betrokken willen worden. Inzicht in het burgerperspectief op burgerberaden is daarom van belang om de toegevoegde waarde van burgerberaden voor onze huidige democratie beter te kunnen beoordelen.
Onderzoek naar steun voor een burgerberaad
Om een beeld te krijgen over hoe burgers denken over een burgerberaad, hebben onderzoekers van het SCP en de Radboud Universiteit Nijmegen in de zomer van 2021 onderzoek gedaan naar de steun voor burgerberaden, ook wel burgerfora genoemd.(5, 6) Omdat burgerberaden – anders dan bijvoorbeeld referenda – geen breed bekend instrument zijn, hebben we deelnemers zo neutraal mogelijk uitgelegd wat een burgerberaad is (zie kader). Bij de interpretatie van de resultaten is het van belang rekening te houden met de gekozen aanpak: het gaat niet om de publieke opinie die je aantreft als je een willekeurige Nederlander op straat aanspreekt – die heeft deze informatie niet gehad. De uitkomsten zeggen iets over steun voor het idee van een burgerberaad en over de mogelijke voor- en nadelen die mensen zien.
Steun voor het idee van een burgerberaad, vooral op lokaal niveau
Uit het onderzoek blijkt dat de meerderheid (63%) van de deelnemers na de uitleg het idee steunt van burgerberaden met ingelote burgers die advies uitbrengen over maatschappelijke thema’s. Voor een lokaal burgerberaad is meer steun dan voor een burgerberaad op nationaal niveau: 66% vindt het een goed idee om burgerberaden op lokaal niveau te houden, 54% vindt het een goed idee op nationaal niveau. Over de vraag of burgerberaden tot goede besluiten zullen komen, en of men vindt dat politici de besluiten van een burgerberaad altijd moet overnemen, zijn de meningen verdeeld (zie tabel 1).
De geneigdheid om zelf mee te doen aan een burgerberaad ligt lager dan de steun voor het instrument. Voor een burgerberaad over klimaat of over immigratie zou iets minder dan de helft waarschijnlijk of zeker meedoen. Redenen die mensen noemen om thuis te blijven, zijn een gebrek aan kennis, interesse of tijd.
Tabel 1 Opvattingen over burgerberaden, bevolking van 16+, 2021 (in procenten)
Een sterk punt van het burgerberaad: inbreng van representatief én ander perspectief
Burgerberaden worden door een groot deel van de mensen gezien als correctie van of aanvulling op de representatieve democratie. Veel mensen zien het burgerberaad als een manier om andere perspectieven, belangen en ervaringen in te brengen in het politieke debat. De stem van gewone mensen wordt nu te weinig gehoord vinden sommigen. Als in een burgerberaad gewone mensen meepraten, horen politici wat er in de samenleving speelt en kunnen ze daar rekening mee houden. Andere sterke kanten van een burgerberaad die respondenten noemen, zijn dat het de politieke betrokkenheid vergroot, een kans is voor mensen om mee te doen in periodes tussen verkiezingen en dat het de kwaliteit van de besluitvorming ten goede komt.
Bezwaren tegen een burgerberaad: zorgen over de kwaliteit en efficiëntie
Er zijn ook mensen die bezwaren hebben tegen een burgerberaad, of naast voordelen ook nadelen zien. De meest genoemde tegenwerpingen zijn dat gewone mensen niet genoeg kennis hebben om goede beslissingen te kunnen nemen, dat mensen hun mening baseren op de verkeerde gronden (eigenbelang of onderbuik in plaats van het algemeen belang). Ook zijn mensen bang dat een burgerberaad niet efficiënt is, vooral omdat er te veel meningen zullen zijn om tot een eensgezind oordeel komen. Een andere zorg is dat de grootste schreeuwers eerder hun zin zullen krijgen dan mensen die zich wat bescheidener opstellen.
Doe het goed: houd rekening met de verwachtingen en bezwaren van burgers
Tonkens doet in de NRC de oproep om met burgerberaden aan de slag te gaan: “Veel landen gingen ons voor. Nu wij”). De meeste respondenten in het onderzoek zullen het met Tonkens eens zijn als ze zegt dat burgerberaden een aanvulling kunnen zijn op de representatieve democratie en dat we de risico’s ervan serieus moeten nemen. Dat laatste is van groot belang: negatieve ervaringen met burgerberaden kunnen immers ook leiden tot minder betrokkenheid van burgers bij de politiek. Wie een burgerberaad organiseert doet dat – zeker op nationaal niveau – het beste meteen goed en houdt rekening met de verwachtingen en bezwaren van burgers én eerdere ervaringen van deelnemers.
Marie Theeuwis en Kristof Jacobs wezen in een eerder blog al op de noodzaak om beleidsmakers, politici en het bredere publiek te betrekken bij een burgerberaad. Er is ook het nodige bekend over de opzet van een burgerberaad, onder meer over de inbreng van kennis, de efficiëntie en eigenaarschap van het proces en het belang van een gelijk speelveld (zie o.a. Hendriks et al. 2021; Eckardt 2021).
Net als bij veel andere vormen van burgerparticipatie, geldt voor een burgerberaad dat de daadwerkelijke deelname van wie is ingeloot één van de grootste uitdagingen vormt. Het is een participatievorm die veel tijd en inzet kost – en niet iedereen kan, wil of durft die tijd vrij te maken. Burgers zelf geven aan dat de representativiteit en diversiteit van perspectieven de belangrijkste pluspunten zijn van een burgerberaad. Het is voor het draagvlak voor een burgerberaad dus cruciaal om ervoor te zorgen dat de daadwerkelijke deelnemers aan burgerberaden divers en representatief zijn en verschillende gezichtspunten en ervaringen inbrengen.
Eindnoten:
(1) Deze bijdrage is gebaseerd op Josje den Ridder, Toine Fiesseliers en Carolien van Ham (2021), Draagvlak voor een burgerforum. Den Haag/Nijmegen: SCP/Radboud Universiteit.
(2) Eva Rovers (2022), Nu is het aan ons: oproep tot echte democratie, Amsterdam: De correspondent.
(3) Annemarie Kok, Burgerberaad is niet de echte democratie, NRC, 18 juni 2022
(4) Evelien Tonkens, Burgerberaden kunnen de vertegenwoordiging in onze democratie wel degelijk aanvullen, NRC 21 juni 2022.
(5) Dit onderzoek is uitgevoerd onder 1489 respondenten van het LISS-panel van Centerdata/Universiteit Tilburg en gefinancierd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
(6) In het kader van ons onderzoek hebben we de term ‘burgerforum’ gebruikt. De term burgerforum staat gelijk aan de term burgerberaad omdat ze naar hetzelfde fenomeen verwijzen. Een burgerforum of – beraad is overigens maar één van de vele participatie-instrumenten die kunnen worden ingezet om burgers inspraak of advies te (laten) geven over beleid. Zie bijvoorbeeld OECD (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.
[i] In het kader van ons onderzoek hebben we de term ‘burgerforum’ gebruikt. De term burgerforum staat gelijk aan de term burgerberaad omdat ze naar hetzelfde fenomeen verwijzen. Een burgerforum of – beraad is overigens maar één van de vele participatie-instrumenten die kunnen worden ingezet om burgers inspraak of advies te (laten) geven over beleid. Zie bijvoorbeeld OECD (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.
Een burgerraad dat alleen een advies mag uitbrengen, zonder gedelegeerde verantwoordelijkheden en een uitvoeringsbudget, zal binnen de nederlandse politiek met vooral negeren van adviezen stranden in frustratie. Dit cruciale element is kennelijk niet onderzocht.
Belangrijkste gemis vind ik, hoe te voorkomen, dat de slotconclusie van een burgerberaad (eventueel gevolgd door de uitslag van een daaropvolgend referendum op basis daarvan), genegeerd kan worden.
Wat ik een beetje mis in dit verhaal is dat als je over 1 onderwerp beslist, je ook automatisch gevolgen kan verwachten op andere onderwerpen. Denk aan de financiën, de duurzaamheid, de ruimte/bestemmingsplannen, de wetgeving, de samenhang met ander (gemeentelijk/provinciaal/nationaal/europees) beleid. En last but not least de uitvoerbaarheid. Als je een groep mensen heel lang laat nadenken over een oplossing en hen niet ook meteen die (onbedoelde) verwachtte effecten laat meenemen in hun overwegingen krijg je beleid dat wel gedragen wordt, maar niet effectief uitgevoerd kan worden. Dat is dus een recept voor teleurstellingen.
Los daarvan is het ook een instrument wat vaak niet representatief is, en wat ook veel tijd/kennis vraagt en inspanning. De vraag is of dat wel eerlijk is naar mensen die dat niet kunnen opbrengen.
Ik ben zelf bezig met inspraak bij pensioenfondsen op een andere manier te regelen, die deze problemen wel zou kunnen ondervinden.
Het feit dat dit soort dingen blijven terugkeren als ‘oplossing’ zie ik meer als een onvermogen om creatief na te denken en een automatische reactie op de opkomst van het populisme, dan een doorwrocht middel wat ook effectief kan zijn. De herhaling van bewezen niet effectieve middelen en het niet serieus nemen van de lessen van deze instrumenten laat zien hoezeer we een shumpeteriaanse democratie zijn en blijven.
Dat besluitvorming op het ene thema effect heeft op andere domeinen zal inderdaad voorkomen. Maar goed, de mate waarin, dat hangt ook van het onderwerp af (bv. abortuswetgeving versus wooncrisis oplossen). Overigens worden de meeste adviezen van een burgerberaad in de praktijk genegeerd omdat ze niet passen bij de politieke agenda van politici. Geld speelt natuurlijk ook een rol.
(zie dit onderzoek: https://ejpr.onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/1475-6765.12248?casa_token=HV9u_3KhufoAAAAA%3AjXdzcxKsiQ2pnsk_lX31-hweltgbaRCLUlRPnGhGj7drwelXQr8QfBR8LFlGTemjhegCYVpdRimLgm0).
Het klopt overigens dat ideeën ter democratische vernieuwing vaak weer terug komen, maar onder een andere naam. In dit geval bv. burgerforum (2005); G1000 (2016) en nu het Burgerberaad. Vooral de G1000 werkte op vele fronten niet goed, gelukkig lijkt het zogenaamde burgerberaad van nu wel weer aan te sluiten bij het betere burgerforum uit 2005. Daarnaast worden er ook wel inzichten uit andere landen aan gekoppeld. Dat de Minister vraagt om duidelijke politieke verwachtingen en inbedding in de bredere samenleving is bv. wel nieuw ten opzichte van eerdere keren.
Wat betreft de representativiteit, sure, maar dat is vooral een probleem als je het niet combineert met bv. een (al dan niet multi-optie) referendum en als je enkel simpele loting gebruikt. Maar goed, eens dat loting vaak overroepen wordt.
Geachte heer Jacobs,
Dank voor uw reactie! Ik ben tegenwoordig leraar maatschappijleer zonder JSTOR, ik zou hem graag toegemaild krijgen naar koenkeepers@gmail.com.
Ik proef aan uw reactie dat u vertrouwen heeft in de lopende experimenten, en het kan dat daar mooie zaken uit komen. Echter het punt van uitvoerbaarheid, representativiteit, democratische legitimiteit, interesseert mij nog steeds. Ik zou u op die punten wat willen ondervragen om meer inzicht te krijgen in wat er nu gebeurt en wat daar de resultaten van zijn.
Een minister is eindverantwoordelijk voor zijn ministerie, en in samenspraak in de ministerraad is in theorie het zo dat alle beleidsterreinen op elkaar worden afgestemd tot een coherent beleid die rijksbreed gedragen wordt. Idealiter zou je kunnen stellen dat dit ook opgaat op Europees vlak. Het is niet realistisch misschien om een soortgelijke afstemming van de burger te vragen op nationaal/europees vlak als je bezig bent in een burgerberaad, dus het geven van parameters door de minister waarbinnen een oplossing kan vallen is zeker iets wat nuttig kan zijn. Daardoor heb je al aangegeven als uitvoerende macht wat haalbaar is. Ook het stellen van een concrete vraag door de uitvoerende macht is behulpzaam om het sociale contract tussen overheid en haar burgers een nieuwe impuls te geven. Wat zijn de ervaringen in de door uw genoemde experimenten hiermee?
U zei zelf dat een minister vooral geinteresseerd is in het uitvoeren van zijn politieke mandaat. En alleen oplossingen uit burgerberaden uitkiezen die in dat straatje passen. Laten we even nadenken over wat er dan nodig is voor een minister om zijn gedrag te veranderen. De politieke waardering van een regel of oplossing die door burgers en voor burgers bedacht wordt zou ook terug moeten reflecteren op de minister zelf, dan krijg je als minister ook een incentive om meer naar die burgerinitatieven te luisteren. Hoe ziet u dat voor zich? Want ik kan me voorstellen dat de burgers de credits vooral zelf willen opeisen. Dat gaat dan regelrecht tegen de noodzaak voor een partij/minister in om ergens krediet voor te krijgen zodat ze verkiezingen kunnen winnen. Heeft u hier praktijkervaringen in gezien? Het is best interessant.
Ik vroeg me af of u in plaats van multioptionele referenda/loting als middel om burgers te betrekken ook wel eens heeft gedacht aan een ander middel: een simulatie van een probleem. Die simulatie bevat alle bekende data die er bestaat over het probleem, maar wordt weergegeven op een visueel aantrekkelijke manier. U bent misschien bekend met strategiespellen waar je ook geacht wordt om meerdere problemen tegelijkertijd op te lossen, en waar je maar een beperkte tijd hebt en aantal middelen waartoe je tot beschikking hebt. Die simulatie kan de toekomst inzichtelijk maken. Misschien moet ik het beter uitleggen.
Stel je hebt een probleem wat op meerdere niveaus doorwerkt op andere problemen. Denk bijvoorbeeld aan het klimaatprobleem.
Er zijn heel veel knoppen waar je dan als nederland niet aan kan draaien, maar er zijn ook knoppen waar je als nederland wél aan kan draaien. Denk aan middelen om water vast te houden, energievoorziening, aan subsidies. Je laat mensen draaien aan knoppen waardoor de simulatie leert wat de voorkeuren zijn van de mensen. Je leert als spel wat mensen bereid zijn te offeren, of juist willen winnen. Die dynamische manier van een probleem benaderen is ook veel meer toegespitst op de realiteit van zo’n veranderlijk probleem. Beleidsmakers kunnen sneller leren wat de voorkeuren zijn van de mensen, en de mensen snappen sneller wat de gevolgen zijn van beleidsopties, en wat zij zelf kunnen bijdragen. In theorie zouden zij ook kunnen aangeven of er middelen zijn die beleidsmakers zouden kunnen toevoegen. De simulatie moet zo’n burgerverzoek dan kunnen verwerken in de simulatie.
Op deze manier gebruik je de kennis die de overheid ook heeft, waardoor je ook veel minder ruis op de lijn hebt. Als je allemaal hetzelfde kennisniveau hebt en serieuze opties simuleert, leer je als overheid wat mensen aankunnen en willen.
Ook is zo’n simulatie mogelijkerwijs snel toegankelijk voor iedereen die thuis dit zou willen uitproberen op een computer. Is dat niet vele malen interessanter en representatiever dan telkens weer die zaaltjes vol witte oude mannen?
Graag hoor ik uw denkbeelden,
Koen