De spanningen tussen de Europese Unie (EU) en de grootmachten Rusland en China lopen snel op. Begin maart stemde de EU in met nieuwe sancties tegen Rusland als reactie op de moordpoging op oppositieactivist Alexei Navalny en zijn veroordeling na terugkeer in Rusland. Meteen daarna dreigde Rusland in natura te reageren. Iets vergelijkbaars gebeurde vorige week met China: de EU kondigde sancties af tegen vier functionarissen van de Chinese overheid voor de mensenrechtenschendingen tegen meer dan een miljoen Oeigoeren in de Chinese regio Xinjiang. China sloeg hard terug met sancties voor tientallen Europese wetenschappers en politici, waaronder D66-kamerlid Sjoerd Sjoerdsma.
Dit zijn voorbeelden van zogenaamde ‘slimme’ sancties, die zich met name richten op bondgenoten van Poetin en Xi Jinping. Economische sancties, zoals de EU-sancties op Rusland na de annexatie van de Krim in 2014, hebben vaker de vorm van exportrestricties op zogenaamde dual-use goods (producten met civiele en militaire doeleinden). Bij economische sancties is de kans ook groter dat ze gevolgen hebben voor Europese burgers: de Russische wraaksancties, die kwamen als reactie op EU-sancties uit 2014, waren bijvoorbeeld ontworpen om Europese bedrijven zo veel mogelijk pijn te doen.
Deze ontwikkelingen zijn niet nieuw. De EU maakt steeds vaker gebruik van sancties in haar buitenlandbeleid, en dit zal in de toekomst waarschijnlijk verder toenemen. De huidige Europese Commissie, die zichzelf een “geopolitieke Commissie” noemt, kondigde plannen aan voor een sterker sanctiemechanisme, dat moet zorgen voor een betere weerbaarheid tegen sancties die andere landen opleggen op de EU, en dat de door de EU opgelegde sancties beter worden gehandhaafd.
Ons recente artikel in het Journal of Common Market Studies onderzochten we de kosten die sancties met zich meebrengen voor Nederlandse bedrijven. Omdat de Russische sancties uit 2014 een reactie waren op sancties van de EU, zegt de impact op Europese bedrijven veel over het vermogen van de EU om de ‘binnenlandse’ kosten van haar eigen economische sancties te doorstaan. We onderzochten Nederland, omdat het een relatief grote, open en export-gedreven economie is die voornamelijk voedsel naar Rusland exporteert – precies de productcategorie waar de Russische sancties op waren afgestemd.
Daarnaast maakten we gebruik van een unieke databron: Microdata van het CBS, waardoor we de hele Nederlandse bedrijvenpopulatie in kaart konden brengen. Dankzij een quasi-experimenteel onderzoeksontwerp konden we getroffen bedrijven (onze ‘treatment’) direct vergelijken met vergelijkbare bedrijven die niet werden geconfronteerd met de Russische sancties.
Wat gebeurt er met de omzet van bedrijven die door sancties worden getroffen?
Wat omzet betreft waren we vooral geïnteresseerd in twee vragen: (1) stoppen bedrijven die worden getroffen met exporteren (naar Rusland of elders, dit noemen we ‘firm failure’), en (2) wat gebeurt er met de omzet van bedrijven die niet stoppen met exporteren?
Onze resultaten geven aan dat bedrijven die werden getroffen door Russische sancties in 2015 en 2016 (respectievelijk) tussen de 86% en 96% meer kans hadden te stoppen met exporteren dan vergelijkbare bedrijven die niet werden getroffen door sancties. Figuur 1 laat zien wat de proporties (0-1, dus 0.4 is 40%) zijn van bedrijven die stoppen met exporteren, afhankelijk van de mate van blootstelling (exposure) aan de Russische sancties. De figuur laat zien dat de proportie bedrijven dat stopt groter wordt naarmate de blootstelling toeneemt. Het feit dat bedrijven met weinig blootstelling (0,0.1] het beter doen dan bedrijven zonder blootstelling (-1,0] komt omdat de eerste categorie voornamelijk grote multinationals bevat die veel verschillende producten naar veel verschillende landen exporteren.
Figuur 1. Proportie bedrijven dat stopt met exporteren per blootstellingscategorie
We zien ook dat hoe groter het aandeel van de inkomsten van het bedrijf naar Rusland gaat, hoe groter de kans is dat het bedrijf stopt met exporteren. Tegelijkertijd ondervonden de grote exporteurs die slechts een klein deel van hun producten naar Rusland exporteren, weinig impact. Dit is niet geheel verrassend – omdat deze bedrijven veel groter zijn, hebben ze ook veel meer de expertise en middelen om sancties uit te voeren. Het hogere faillissementsrisico was vooral zichtbaar bij kleinere bedrijven in de chemische en mineralenindustrie, die tussen een kwart en de helft van hun goederen naar Rusland exporteerden. Tweederde van deze bedrijven stopte in 2015 en 2016 met exporteren. Ons onderzoek bevestigt de eerdere bevindingen die aantoonden dat sommige sectoren van de Nederlandse economie kwetsbaarder zijn dan andere. Landbouw wordt vaak als kwetsbare sector genoemd; dit werd onlangs ook bevestigd door een Nederlandse landbouwdiplomaat in Moskou.
Maar wanneer we enkel kijken naar de omzet van de bedrijven die wel blijven exporteren, blijkt het effect van de sancties op de omzet van bedrijven verwaarloosbaar. Als bedrijven de sancties overleven, herstelt hun export vrij snel (zie figuur 2).
Figuur 2. Omzet van overlevende bedrijven per blootstellingscategorie
Waar verleggen bedrijven hun export naartoe?
We analyseerden vervolgens ook waar Nederlandse bedrijven hun export naar verleggen. De resultaten laten zien dat het succes van de overlevende bedrijven vooral is te danken aan het succesvol verleggen van de export naar andere landen met economische en/of politieke banden met Rusland. Nederlandse exporteurs die door de sancties werden geraakt, verlegden hun export naar landen als Wit-Rusland, Moldavië, de Kaukasus, Mongolië en China, maar ook naar Israël. Of de producten vanuit die landen alsnog richting Rusland gingen, konden wij niet achterhalen – maar dat maakt voor de bedrijfsomzet ook niet uit.
We vinden geen bewijs voor exportverlegging naar andere EU-landen, waarschijnlijk omdat Nederlandse bedrijven dankzij de interne markt hier al gemakkelijk toegang toe hadden. Ook verlegden Nederlandse bedrijven de export niet naar Centraal-Azië of Turkije, regio’s die minder aantrekkelijke mogelijkheden voor omleiding bieden. Het militaire conflict met Oekraïne lijkt te verklaren waarom er geen exportomlegging plaatsvond naar dat land.
Onze resultaten suggereren dat beleidsmakers bedrijven kunnen helpen om de economische klappen van sancties te weestaan. Steun is het meest nuttig in de vorm van korte-termijn steun aan kleinere bedrijven met een grotere blootstelling aan de sancties. Na deze beginperiode kunnen bedrijven de sancties vaak omzeilen door hun export naar andere landen te verleggen. We zien in ieder geval dat de Russische uit 2014 Europese bedrijven inmiddels niet meer schaden. Economische argumenten om die sancties op te heffen zijn dus ongegrond en wegen dus zeker niet op tegen de politieke argumenten voor de handhaving van sancties om wereldwijd voor mensenrechten op te komen.
Tijdelijk exportverlies na sancties, is een extern risico dat een onderneming aangaat als het exporteert naar een sanctiegevoelig land. Een bewust aangegaan ondernemingsrisico in een risicovolle markt. En voor een land, slechts een tijdelijk operationeel risico. Tactische- en strategische risico’s zijn meer van belang. Sancties zijn geen doel op zichzelf. Zij trachten tactische- en (hopelijk) vooral strategische doelen te realiseren. Sterke invloed uit te oefenen, als waarschuwing of als dreiging met macht. Met landen die een crimineel beleid voeren, zouden wij veel zwaardere sancties moeten instellen op veel strategischer niveau. Russisch gas en olie, alleen als het land zich gedraagt en geen veiligheidsrisico vormt voor andere landen.
Import van Chinese producten, alleen onder dezelfde voorwaarden. Import van producten van bedrijven van foute regiems stoppen. Vooral nuttig als het hun continuïteit in gevaar brengt. Speldenprikken hebben tot dusver weinig effect gehad. Het wordt tijd dat EU, GB, CA, JP, IN en VS naar zware strategische sancties overgaan voor effectieve invloed. Intussen dienen wij onze defensie op weerbaarheidsniveau op te voeren. En bereidheid tonen dit in te zetten indien nodig. Na diplomatiek overleg. En onze afhankelijkheid van dit soort regiems radicaal en snel afbouwen.
Indien niet, dan worden we door de rotzakken gemanipuleerd en uiteindelijk overrompeld.