Het is lastig om de werking van het Nederlandse politieke stelsel aan te passen. Veel wijzigingen moeten via een grondwetswijziging en dat vereist eerst een gewone én dan een twee derde meerderheid in zowel de Eerste als de Tweede Kamer. De kans daarop is klein. Maar de Kamer bepaalt via haar eigen regels, het Reglement van Orde, veel van hoe de Haagse politiek werkt. Het aanpassen hiervan kan via een normale meerderheid. Dit is dus een minder complexe manier om de formele bevoegdheden en procedures, en daarmee de manier waarop er in Den Haag politiek wordt bedreven, aan te passen. Het afgelopen jaar werkte een werkgroep onder leiding van Kees van der Staaij aan een nieuw Reglement van Orde. Een mooi moment om de manier waarop de Tweede Kamer functioneert onder de loep te houden. Zeker op een moment dat Kamerleden klagen over de ‘scorebordpolitiek’ in de Tweede Kamer.
De werkgroep heeft veel goed werk verricht. Ze stelt voor de tekst integraal te vernieuwen en daarbij verouderd taalgebruik begrijpelijk te maken. Ook wil ze in onbruik geraakte regels te schrappen, bijvoorbeeld de vereiste dat voor het vergaderen na elf uur ’s avonds een aparte beslissing van de Kamer nodig is. Een ander rationeel voorstel is de afschaffing van de nauwelijks gebruikte tijdelijke onderzoekscommissies en het beleggen van deze functie bij de vaste commissies.
De werkgroep Van der Staaij observeert twee grote problemen in de Haagse politiek: er worden te veel debatten aangevraagd en te veel moties ingediend. Maar ze stelt geen aanpassing van de procedures voor om dit tegen te gaan: de werkgroep wil de rechten van Kamerleden niet te veel te beperken. Wij zien wél een aantal mogelijkheden om deze problemen op te lossen. Door meer beleid en wetgeving in commissies te maken kan de druk van de Kameragenda.
De bottleneck van de plenaire agenda
Het eerste probleem is de grote druk op de plenaire agenda. De lijst met aangevraagde debatten groeit nog steeds. In 2004 werd het spoeddebat ingevoerd, dat een minderheid van de Tweede Kamer het recht gaf om een debat aan te vragen. Al snel bleek dat het maanden zo niet jaren kost om deze debatten daadwerkelijk te houden. Spoeddebatten zijn het in elk geval niet. Later werden ze daarom maar dertigledendebatten genoemd, maar dat lost het probleem natuurlijk niet op. De werkgroep durft zich hier de vingers niet aan te branden: een wijziging van het Reglement van Orde kan volgens de werkgroep geen oplossing bieden voor de drukke agenda. Het is een kwestie van parlementaire cultuur. De Kamer beslist zelf over haar agenda, volgens de werkgroep.
Dat is maar ten dele waar. Er zijn regels die ervoor zorgen dat de druk op de plenaire agenda groot is. Ten eerste maken de huidige regels van de Tweede Kamer het gemakkelijk om toegang te krijgen tot de plenaire agenda, maar moeilijk om een debat op de agenda van een commissie te krijgen. Voor een commissiedebat heb je nu (en dat blijft zo) een meerderheid in de commissie nodig. De coalitie kan dus een voorstel van een Kamerlid voor een commissiedebat blokkeren. Voor een plenair debat voldoet de steun van 30 procent van de Kamerleden. Als het goedkoper is om Carré af te huren dan een zaaltje in het café op de hoek, moet je niet verbaasd zijn dat Carré permanent is volgeboekt. Het zou ten minste logisch zijn om een minderheid van een commissie de mogelijkheid te geven om een commissiedebat aan te vragen. Als het gemakkelijker wordt om commissiedebatten aan te vragen, zou het opvoeren van de eisen voor plenaire debatten, netto geen beperking van de rechten van Kamerleden betekenen.
Ten tweede is er een regel in de Tweede Kamer is dat een Kamerlid een motie zelf moet voorlezen in de plenaire zaal om een deze in te dienen. Dit gebeurt vaak in een ‘tweeminutendebat’ dat volgt op een commissiedebat. Dat zorgt ervoor dat er voor de Kerstvakantie een heel serie van zulke debatjes georganiseerd worden om Kamerleden in staat te stellen om een motie in te dienen. Voor andere middelen die een Kamerlid ter beschikking heeft, zoals een amendement of een schriftelijke vraag, is een plenaire vergadering niet nodig. De reden om dit te doen is om het aantal moties te beperken: een Kamerlid kan maar zoveel moties in dienen als zij of hij kan oplezen in twee minuten. Kamerleden ratelen in hoog tempo hun moties af. Dat maakt niet uit want het Kamerlid geeft de Voorzitter de geschreven tekst van de motie. Een onzinnig ritueel dus. Dit werkt ook niet om de overvloed aan moties op te lossen: dat is immers een ander door de werkgroep geconstateerd probleem. Bovendien maakt deze ‘oplossing’ voor het ene probleem een ander probleem groter. Om de druk op de plenaire agenda te verminderen kunnen we het beste Kamerleden toestaan om moties in te dienen in commissievergaderingen.
De overdaad aan moties
Sinds enkele jaren is er een ‘explosieve stijging’ van het aantal moties waarneembaar volgens de werkgroep. Een oplossing biedt ze niet: we kunnen volgens de werkgroep niet de regels veranderen zonder de rechten van Kamerleden om een uitspraak van de Kamer te vragen aan te tasten. Wederom doet de werkgroep een beroep op de parlementaire cultuur. Wel stelt de werkgroep voor om het vereiste dat een motie voldoende is ondersteund, te schrappen uit het reglement van orde. Onder het huidige reglement moet een motie ondersteund worden door ten minste vier Kamerleden. Dat vereiste is een holle letter geworden. Nadat een Kamerlid diens motie heeft afgerateld zegt de voorzitter “Wordt de indiening van deze motie voldoende ondersteund? Dat is het geval”. Ook dit is een ritueel, want de Kamervoorzitter gaat ervanuit dat dit het geval is.
Hoe de Kamer het aantal moties kan beperken, zonder het Reglement van Orde aan te passen, is dus vrij simpel: het Kamervoorzitter kan het ondersteuningsvereiste serieus te nemen: over een motie wordt pas gedebatteerd of gestemd als ten minste vier leden die de indiening ervan ondersteunen door de motie te tekenen. Feitelijk worden nu heel veel moties gedoogd door rest van de Kamer. Als het aantal moties de spuigaten uitloopt, zou de Kamer gewoon de bestaande regels strenger kunnen handhaven en echt nagaan of voldoende Kamerleden de motie ondersteunen. In plaats daarvan stelt de werkgroep voor de bestaande eisen te schrappen en roept ze de Kamer op tot zelfbeheersing. Misschien nog wel beter is om te vereisen dat ten minste vier Kamerleden de motie getekend hebben.
Meer macht over wetgeving
In internationaal opzicht zijn de drempels om een debat te vragen of een motie in te dienen in de Tweede Kamer laag. Het ontstaan van knelpunten in de plenaire vergadering is dus te verwachten. Veel landen kampen met soortgelijke problemen. In de Zweedse Rijksdag kan elk van de 349 leden een tegenvoorstel indienen tegen een wetsvoorstel van de regering. In 2018 waren er 2938 van dergelijke voorstellen. Het is praktisch onmogelijk om deze tijdens de drukke plenaire agenda allemaal te bespreken. Hoe gaan andere parlementen om hiermee?
Een belangrijk verschil ligt in het commissiestelsel. In vergelijking met veel andere landen stellen Kamercommissies nu weinig voor waar het gaat om wetgeving. Zoals we eerder al schreven, spelen commissies nu geen grote rol bij de behandeling van wetgeving. De commissieleden wisselen nu schriftelijk van gedachte met het kabinet. Daarna wordt de wet plenair behandeld.
In andere landen, zoals Zweden of Duitsland, zijn commissies veel autonomer en hebben zij de mogelijkheid om zelf de tekst van een wet aan te passen. De commissieleden nemen samen een wetsvoorstel onder handen zodat de tekst hun voorkeuren weerspiegeld. In deze parlementen kan een meerderheid van de commissie beslissen de wetstekst aan te passen. De commissie bepaalt dan de tekst waar de plenaire vergadering over stemt. In andere parlementen hebben commissies iets minder autonomie: ze kunnen bijvoorbeeld beslissen welke mogelijke amendementen in de plenaire zaal in stemming komen. Commissies zijn in deze parlementen echt voorbereidende organen waaraan gedelegeerd wordt om de werkdruk te verminderen. De specifieke rechten van commissieleden en de verhouding tussen de plenaire vergadering en commissies kan verder geregeld worden om commissies sterker maken ten opzichte van de plenaire vergadering.
Om ervoor te zorgen dat deze commissies-nieuwe-stijl niet té autonoom worden, kan vrijheid van de commissies zo nodig enigszins aan banden gelegd worden, door bijvoorbeeld deadlines te geven voor hoe lang ze aan een wet mag sleutelen of de plenaire vergadering het recht toe kennen om een wet plenair te behandelen en niet in de commissie. Ook zou via minderheidsrapporten de gelegenheid gegeven kunnen worden voor de oppositie of andere tegenstanders van een wetsvoorstel om afwijkende meningen duidelijk te maken tegenover de plenaire zaal, de media en de kiezer.
Welke specifieke regeling er dan ook gekozen wordt, door de bevoegdheden van commissies op te voeren, kan de Tweede Kamer een belangrijk impuls geven om haar efficiëntie en effectiviteit te vergroten, de rol van woordvoerders te versterken en de te grote nadruk op de plenaire zaal te verminderen.
Minder debatten. Minder moties. Meer aandacht voor wetgeving
Hoe halen we de druk van de plenaire agenda? De belangrijkste terugkerende punten op de plenaire agenda zijn stemmingen, debatten over wetgeving en debatten over andere thema’s. We hebben hier concrete voorstellen gedaan om op al deze punten de druk te verminderen: door commissies meer invloed te geven over wetgeving hoeft er minder plenaire tijd voor worden ingeboekt. Door het makkelijker mogelijk te maken voor een Kamerlid om een onderwerp op de commissieagenda te zetten, hoeven deze onderwerpen niet plenair behandeld te worden. En door de eigen regels over de indiening van moties iets te verscherpen te nemen, kan de Kamer het aantal stemmingen beperken.
Geef een reactie
Je moet inloggen om een reactie te kunnen plaatsen.