Burgerparticipatie wordt vaak genoemd als manier om burgers sterker te betrekken bij de politiek en hun wensen beter te laten doorklinken in politieke beslissingen. Een voorbeeld daarvan zijn burgerberaden, waarin willekeurig gelote burgers oplossingen ontwikkelen voor belangrijke problemen. In België en Nederland is het gebruik daarvan bepleit door onder andere David van Reybrouck[i] en Eva Rovers.[ii]
Burgerparticipatie in de EU
Ook op het niveau van de Europese Unie (EU) wordt al jaren nagedacht over manieren om burgers directer te laten participeren in de besluitvorming. Zo zijn er diverse burgerberaden georganiseerd en sinds een jaar of tien kunnen groepen burgers onderwerpen op de EU-agenda zetten via een Europees Burgerinitiatief. Het gebruik daarvan en de doorwerking in uiteindelijke besluiten is echter beperkt.
Diverse auteurs hebben daarom gepleit voor sterkere vormen van burgerparticipatie in de EU.[iii] In hun verkiezingsprogramma’s voor de afgelopen Europees Parlement (EP)-verkiezingen hadden D66, GroenLinks/PvdA en Volt het gebruik van burgerberaden op EU-niveau opgenomen. Opinieonderzoek onder Europese burgers lijkt erop te wijzen dat daar ook animo voor bestaat. Volgens een onderzoek van de Duitse Bertelsmann Stiftung onder meer dan 10.000 EU-burgers is 78% het eens met de stelling dat burgers meer zeggenschap zouden moeten hebben in de Europese politiek.[iv]
‘Stealth democracy’
Onderzoek naar de ideeën van burgers over burgerparticipatie in de nationale politiek laat echter zien dat deze getallen niet alles zeggen. In een bekend onderzoek uit de Verenigde Staten hebben Hibbing en Theiss-Morse de stelling naar voren gebracht dat Amerikaanse burgers juist niet zelf betrokken willen worden bij politieke besluiten. Het liefst, zo stellen de onderzoekers, zouden burgers willen dat politieke besluiten worden genomen door onbevooroordeelde deskundigen die wel voeling hebben met ‘gewone’ burgers maar dat deze niet direct bij de besluitvorming betrokken worden – een manier van werken die de onderzoekers ‘stealth democracy’ noemen. In hun visie geven burgers in opiniepeilingen alleen aan dat zij voor meer burgerparticipatie zijn omdat ze ontevreden zijn over hoe de huidige politiek werkt. Gegeven de keuze tussen het huidige systeem en burgerparticipatie kiezen ze voor het laatste, maar nog liever zouden zij gaan voor een systeem van stealth democracy.[v]
Onderzoeken in Finland,[vi] Nederland[vii] en Spanje[viii] laten zien dat er onder burgers in die landen ook flinke steun bestaat voor ‘stealth democracy’. Opvallend daarbij is dat een grote groep mensen zowel zegt voor meer burgerparticipatie te zijn als voor een grotere rol voor experts, ook al zijn dat in principe twee tegengestelde manieren om besluiten te nemen. Dit wijst er volgens de onderzoekers op dat de roep om burgerparticipatie eerder een uiting is van onvrede met de manier waarop het huidige politieke stelsel werkt dan van een weloverwogen wens om meer te participeren.
Onderzoek met cognitieve kaarten
Hoogste tijd, kortom, om nader te bekijken hoe burgers denken over hun rol in de besluitvorming van de EU. Op 31 mei, vlak voor de afgelopen EP-verkiezingen, hebben we daar een begin mee gemaakt via een onderzoek onder bezoekers van het Festival Europa. Dit evenement met sprekers, debatten, muziek en theater vond plaats in de openbare bibliotheek van Utrecht in de aanloop naar de verkiezingen.[ix]
Om de ideeën van bezoekers te achterhalen, vroegen we hen een zogenaamde cognitieve kaart te tekenen, waarin ze aangaven hoe ze denken over de manier waarop besluiten moeten worden genomen in de EU. Dat deden ze door te kiezen uit een 32 concepten en deze vervolgens met pijltjes met elkaar te verbinden om aan te geven wat invloed had op wat in hun ogen. Deelnemers hadden de keuze uit vier manieren om besluiten te nemen in de EU: door deskundigen, door vertegenwoordigers van lidstaten (zoals ministers), door het Europees Parlement of na burgerparticipatie. Deelnemers moesten er hier minstens één van kiezen, maar meer mocht ook. Vervolgens konden ze uit een lijst met 28 begrippen tot maximaal tien begrippen kiezen die voor hen belangrijk waren. Deels ging het om begrippen die betrekking hadden op de kwaliteit van besluiten (bijv. ‘eerlijke besluiten’ en ‘besluiten waar goed over is nagedacht’), deels over vraagstukken die mensen belangrijk vinden (bijv. ‘meer economische groei’ en ‘een beter milieu’). In de cognitieve kaart legden deelnemers relaties door pijltjes te trekken tussen de begrippen die ze hadden gekozen (bijv. ‘besluiten genomen na burgerparticipatie’ leiden tot ‘besluiten waar goed over is nagedacht’ – of andersom kon ook: leiden niet tot ‘besluiten waar goed over is nagedacht’). Wanneer de kaart klaar was, stelden we de deelnemers een paar korte vragen om een idee te krijgen van hun achtergronden.
In totaal deden 96 bezoekers van het Festival mee met ons onderzoek. Dat was geen dwarsdoorsnede van de Nederlandse bevolking, zoals te verwachten valt bij een Festival over de EU in een stad als Utrecht. Dat heeft uiteraard gevolgen voor de interpretatie van onze resultaten, daar komen we hieronder op terug.
Een voordeel van het gebruik van cognitieve kaarten (naast een bekendere methode als enquêtes) is dat deelnemers niet alleen aangeven of ze voor of tegen iets zijn, maar ook welke gedachten daarachter liggen. De kaart vormt als het ware een (gestileerde) plattegrond van hun denken over het onderwerp. Bovendien kunnen de kaarten van afzonderlijke deelnemers worden samengevoegd om patronen te vinden onder alle deelnemers: welke relaties worden vaak gelegd en welke weinig?
In figuur 1 hieronder staat deze gezamenlijke cognitieve kaart van onze deelnemers. Hoe dikker een pijl, hoe vaker een bepaalde relatie tussen twee begrippen werd gelegd. Een groene pijl geeft een positieve relatie aan (iets leidt tot meer van iets anders), een rode pijl een negatieve relatie (iets leidt tot minder van iets anders). Om de kaart overzichtelijk te houden, bevat hij alleen relaties die door minimaal vier deelnemers zijn getekend. Wat opvalt in deze kaart is dat deelnemers vooral kiezen voor besluiten genomen door experts en besluiten genomen door het EP. Besluiten genomen door vertegenwoordigers van lidstaten en besluiten genomen na burgerparticipatie spelen een veel minder prominente rol. Voor zover burgerparticipatie wordt genoemd, worden (positieve) lijntjes getrokken naar het vertrouwen van burgers en het draagvlak voor de EU, maar slechts door vijf resp. vier deelnemers. Van besluiten genomen door experts of het EP verwachten meer deelnemers positieve gevolgen, onder andere voor het milieu, de kwaliteit van besluiten (‘besluiten waar goed over is nagedacht’, bij besluiten door experts) en de democratie in de EU (bij besluiten genomen door het EP). Opvallend is dat de relatie met democratie niet vaak wordt gelegd bij besluiten genomen na burgerparticipatie.
Figuur 1. Gezamenlijke cognitieve kaart (o.b.v. 96 deelnemers aan ons onderzoek)[x]
Beperkte prominentie burgerparticipatie
Wat zeggen deze bevindingen nu? Laten we voorop stellen dat ons onderzoek weinig zegt over Nederlanders in het algemeen. Hierboven merkten we al op dat onze deelnemers niet representatief zijn voor alle Nederlanders. Dat blijkt ook uit hun antwoorden op achtergrondvragen. Deze zijn door 83 van de 96 deelnemers ingevuld. Van hen hadden 76 personen gestudeerd aan een hogeschool of universiteit, duidelijk meer dan gemiddeld. Andere vragen laten zien dat de deelnemers relatief positief zijn over hun persoonlijke welvaart en de EU. Bovendien waren 80 personen van plan te gaan stemmen bij de (op dat moment) aankomende EP-verkiezingen – niet vreemd op een festival dat over de EU gaat, maar veel meer dan onder alle Nederlanders. Tegelijkertijd was maar iets meer dan de helft van de deelnemers het eens met de stelling dat de EU democratisch is en vond een vergelijkbaar aantal dat de EU goed functioneert. Het was dus ook weer niet allemaal rozengeur en maneschijn in de ogen van onze deelnemers. De partijvoorkeur, tot slot, was verre gemiddeld, met meer dan 80% deelnemers die GroenLinks/PvdA, Volt, D66 of de Partij van de Dieren wilden gaan stemmen.
Deze achtergronden kleuren de uitkomsten van ons onderzoek en verklaren bijvoorbeeld waarschijnlijk het relatief grote aantal deelnemers dat een beter milieu of respect of mensenrechten noemt als voor hen belangrijke waarden. Toch zijn een aantal uitkomsten opvallend, juist bij deze groep deelnemers. De belangrijkste daarvan is het grotendeels ontbreken van burgerparticipatie in de cognitieve kaarten – dit terwijl toch 63 deelnemers aangaven een voorkeur te hebben voor GroenLinks/PvdA, D66 of Volt, drie partijen die nadrukkelijk pleiten voor meer burgerparticipatie in de EU. In plaats daarvan stellen de deelnemers meer vertrouwen in besluiten genomen door experts of het EP.
Dit zou deels te maken kunnen hebben met de achtergrond van onze deelnemers. Eerder onderzoek op het nationale niveau laat zien dat steun voor burgerparticipatie groter is onder mensen met een ‘lagere’ opleiding dan onder mensen met een ‘hogere’ opleiding. Steun voor besluitvorming door vertegenwoordigende organen is dan weer groter onder hoger opgeleiden, hetgeen aansluit bij de hoge score voor het EP in ons onderzoek.[xi]
Datzelfde eerdere onderzoek laat echter ook zien dat steun voor besluitvorming door experts het grootst is onder de groepen die ook zeggen meer burgerparticipatie te willen. Dit wordt verklaard doordat zowel steun voor burgerparticipatie als steun voor besluitvorming door experts uitingen zijn van wantrouwen tegen de huidige politiek. Bij de relatief hoog opgeleide, welvarende deelnemers aan ons onderzoek zijn die twee niet gekoppeld: veel meer mensen verwachten positieve gevolgen van besluitvorming door experts dan van besluitvorming na burgerparticipatie. Dit duidt er wel op dat er ook onder deze groep blijkbaar aanzienlijke steun bestaat voor een vorm van ‘stealth democracy’ op EU-niveau.
Vervolgonderzoek
Deze bevindingen zijn slechts een eerste poging om meer zich te krijgen op de ideeën van Nederlanders over besluitvorming in de EU. Vervolgonderzoek zal moeten uitwijzen hoe andere groepen burgers hierover denken. Bovendien is het belangrijk om duidelijker te krijgen wat mensen verstaan onder ‘burgerparticipatie’ in de EU. In ons onderzoek hebben we verschillende vormen van burgerparticipatie samengevoegd onder één label. Dat was bewust, omdat een eerdere test die we deden met onze concepten liet zien dat de meeste mensen het moeilijk vonden om onderscheid te maken tussen verschillende vormen van burgerparticipatie (denk aan: raadplegingen, burgerberaden, het Europees burgerinitiatief, referenda, petities, spreekuren en wat er zoal meer bestaat of is voorgesteld op EU-niveau). Voor de ideeën van mensen over burgerparticipatie kan het echter uitmaken om welke vorm het precies gaat en welke rol burgerparticipatie speelt in de besluitvorming.[xii] Niettemin biedt dit eerste onderzoek stof tot nadenken in het belangrijke debat over de rol van burgers in de EU.
De auteurs willen de organisatoren van het Festival Europa, en met name Dave van Toor, bedanken voor de ondersteuning van dit onderzoek. Ook dank aan Jeroen Snellens, Timo van der Wulp, Maurice Dekker, Anne Patist en Thomas Rozendaal voor de technische ondersteuning van het onderzoek.
[i] David van Reybrouck, Tegen verkiezingen, Amsterdam: De Bezige Bij, 2013.
[ii] Eva Rovers, Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie, De Correspondent, 2022.
[iii] Bijv. Gabriele Abels e.a., Next level citizen participation in the EU. Institutionalising European citizens’ assemblies, Bertelsmann Stiftung, 2022; Alberto Alemanno, ‘Europe’s democracy challenge: citizen participation in and beyond election’, German Law Journal, 21(1), 2020, pp. 35-40.
[iv] Dominik Hierlemann e.a., Under construction. Citizen Participation in the European Union, Bertelsmann Stiftung, 2022, p. 27.
[v] John R. Hibbing en Elizabeth Theiss-Morse, Stealth democracy. Americans’ beliefs about how government should work, Cambridge: Cambridge University Press, 2002.
[vi] Åsa Bengtsson en Mikko Mattila, ‘Direct democracy and its critics: support for direct democracy and stealth democracy in Finland’, West European Politics, 32(5), 2009, p. 1031-1048.
[vii] Hilde Coffé en Ank Michels, ‘Education and support for representative, direct and stealth democracy’, Electoral Studies, 35, 2014, p. 1-11.
[viii] Joan Font, Magdalena Wojcieszak en Clemente J. Navarro, ‘Participation, representation and expertise: citizen preferences for political decision-making processes’, Political Studies, 63(S1), 2015, p. 153-172.
[ix] https://www.uu.nl/organisatie/festival-europa.
[x] De analyse en visualisatie van de cognitieve kaart zijn gedaan met behulp van de CognitiveMapr software, zie https://www.cognitivemapr.nl/ .
[xi] Zie de artikelen van Åsa Bengtsson en Mikko Mattila en van Hilde Coffé en Ank Michels waar hierboven al naar is verwezen.
[xii] De steun van veel mensen voor burgerberaden hangt er bijvoorbeeld vanaf of ze denken dat de uitkomsten van die burgerberaden overeen zullen komen met wat ze zelf willen. Ook is er meer steun voor raadgevende burgerberaden dan voor burgerberaden die zelf besluiten mogen nemen. Zie Jean-Benoit Pilet e.a., ‘Public support for deliberative citizens’ assemblies selected through sortition: evidence from 15 countries’, European Journal of Political Research, 62(3), 2023, p. 873-902.
