De Wet raadgevend referendum (Wrr) was geen lang leven beschoren binnen de Nederlandse democratie. Nadat de referendumwet in juli 2015 in werking trad, schafte het kabinet Rutte-III haar in 2018 onder veel politieke ophef weer af. Het referendum heeft “niet gebracht wat ervan werd verwacht”, zo viel te lezen in het Regeerakkoord uit 2017. Daarbij werd verwezen naar de ervaringen met het referendum over het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne in 2016.
De Nederlandse bevolking is echter al lange tijd enthousiast over referenda. Zo blijkt uit onderzoeken van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en het Nationaal Kiezers Onderzoek (NKO) dat sinds de jaren ’70 een stabiele en ruime meerderheid van de Nederlanders voorstander is van referenda. Na het Oekraïnereferendum in 2016 daalde het draagvlak voor volksraadplegingen (van 82 naar 69 procent in de onderzoeken van het SCP; van 66 tot 59 procent in de NKO-cijfers), met name onder hoger opgeleiden en onder kiezers van linkse en progressieve partijen. Het lijkt erop dat het ‘nee’ van het Oekraïnereferendum een knauw in referendumsteun veroorzaakte onder groepen kiezers die overwegend voorstander zijn van verdere Europese integratie en die bij het referendum in 2016 geconfronteerd werden met een voor hen onwelgevallige uitslag.
Dit roept de vraag op: waren deze kiezers gewoon slechte verliezers of vormt dit een vaker voorkomend democratisch probleem bij referenda? Blijven kiezers nog wel zo enthousiast over referenda, wanneer ze geconfronteerd worden met een nederlaag tijdens een referendum? Deze vraag stond centraal in mijn onderzoek naar de effecten van winst en verlies in referenda op steun onder kiezers voor het referendum, dat onlangs is verschenen in het tijdschrift Electoral Studies (open access). Daarbij analyseerde ik publieke-opiniedata die zijn verzameld rondom de drie nationale referenda in Nederland en buitenlandse referenda in Finland en de Duitse deelstaat Beieren. Voor elk van deze vijf referenda was surveyonderzoek beschikbaar dat inzicht biedt in de meningen van kiezers over referenda zowel vlak voor als kort na afloop van de volksraadpleging.
Mijn onderzoek laat zien dat verliezen in een referendum vaak gepaard gaat met het afkalven van steun voor referenda. Bedreigt dit de democratische waarde van referenda of moeten we juist ‘leren referenderen’ en een nederlaag in een referendum leren accepteren?
Als je wint, heb je vrienden…?
In een democratie kan uiteraard niet iedere burger altijd zijn of haar zin krijgen. Net zoals voetbal- of hockeywedstrijden, creëert iedere vorm van democratische besluitvorming ‘winnaars’ en ‘verliezers’. Over winst en verlies in verkiezingen schreven Christopher J. Anderson en een aantal collega-politicologen al in 2005 het gezaghebbende boek Losers’ Consent: Elections and Democratic Legitimacy. Op basis van data rondom verkiezingen in tal van democratieën, zijn hun bevindingen bijzonder eenduidig. Na de verkiezingen oordelen stemmers op de verliezende partij of (presidents)kandidaat op verschillende indicatoren vaker negatief over de politiek en de democratie dan kiezers aan de zijde van het winnende kamp bij de parlements- of presidentsverkiezingen. Wellicht is dat eerste niet geheel verrassend, maar Anderson en zijn collega’s laten eveneens zien dat grote groepen verliezers van verkiezingen vaak opvallend bereidwillig zijn om hun verlies te accepteren en de democratie te blijven steunen. Hoe verliezers omgaan met hun verlies is cruciaal binnen een democratie, omdat hun instemming met democratische besluitvorming bepalend is voor het maatschappelijk draagvlak voor onze democratische instituties.
Net als verkiezingen brengen referenda natuurlijk ook een scheidslijn aan tussen kiezers aan winnende en aan verliezende zijde. Referenda verdelen de samenleving in twee groepen voor- en tegenstanders van een bepaald voorstel: bij belangrijke politieke beslissingen zoals EU-lidmaatschap of onafhankelijkheid smaakt de overwinning voor de winnaars van een referendum erg zoet, maar kunnen de nadelige consequenties soms erg groot zijn voor stemmers uit het verliezende kamp. In vergelijking met verkiezingen, staat het politicologische onderzoek naar de gevolgen van winst in verlies in referenda echter nog in de kinderschoenen (uitzonderingen daargelaten, zie bijvoorbeeld deze en deze studies).
Draagvlak voor referenda en de teleurstelling van een nederlaag
Hoe zit het met de effecten van winnen of verliezen in een referendum op het draagvlak voor het referendum als middel tot democratische besluitvorming? Laten we daarvoor allereerst een blik werpen op de drie nationale referenda die Nederland sinds 2005 gehouden heeft. Onderstaande tabel laat zien dat deze referenda zeer verschillend uitpakten voor de referendumsteun onder de winnaars en verliezers van deze volksraadplegingen.
De verliezers van het laatste referendum, uit 2018 over de nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (de Wiv), waren na hun nederlaag minder te spreken over referenda dan kort voor de stemming. Hun draagvlak voor referenda daalde significant. De uitkomst van het referendum bracht geen verandering teweeg in de voorkeuren van de winnaars van het referendum: hun referendumsteun bleef gelijk. Het referendum over de Europese Grondwet uit 2005 laat een heel ander patroon zien. Hier neemt de algehele goedkeuring van referenda onder de winnaars van deze stemming juist toe, terwijl steun onder verliezers gelijk blijft. Overigens nam de specifieke steun onder verliezers voor het houden van een referendum over de Europese Grondwet wel iets af.
Welk patroon zien we naar aanleiding van het veelbesproken Oekraïnereferendum? Daar lijkt iets opvallends aan de hand. Net als bij het Wiv-referendum, daalt hier de steun voor referenda significant onder kiezers uit het verliezende kamp. Bijzonder is echter dat bij winnaars van het Oekraïnereferendum het draagvlak voor referenda eveneens significant terugloopt. Het zijn cijfers die vier jaar na dato nog steeds koren op de molen kunnen zijn voor de vele criticasters van dit specifieke referendum.
Kijkend naar de twee buitenlandse voorbeelden uit het onderzoek, laten het Beierse referendum over bescherming van niet-rokers (uit 2010) en Finse referendum over toetreding (uit 1994) beiden geen daling zien in referendumsteun van de winnaars van deze volksraadplegingen. Winnaars van het Finse referendum zijn na afloop van hun overwinning juist positiever geworden over directe democratie (eenzelfde patroon als bij het Nederlandse referendum over de Europese Grondwet), terwijl de winnaars van het Beierse referendum hun mening over volksraadplegingen nauwelijks hebben bijgesteld naar aanleiding van hun overwinning (net als de winnaars bij het Wiv-referendum). Wel valt op dat ook bij beide buitenlandse referenda de verliezers van de stemming een negatievere mening over referenda vormen nadat ze zijn geconfronteerd met hun verlies. Kortom, de daling van referendumsteun onder verliezers van het Oekraïnereferendum volgt een breder patroon dat vrijwel altijd lijkt op te treden bij referenda, maar de daling van het draagvlak voor referenda onder de winnaars van dit referendum is uniek voor de vijf onderzochte casussen.
Uitgebreidere regressieanalyses (zie artikel) laten verder een duidelijk patroon zien dat bij elk van de vijf referenda een zogeheten winner-loser gap optreedt. Dit houdt in dat als we de veranderingen in referendumsteun tussen winnaars en verliezers vergelijken, het houden van referenda altijd relatief nadeligere consequenties heeft voor kiezers aan verliezende zijde. Deze verschillen blijven significant, ook nadat wordt gecontroleerd voor een aantal andere belangrijke voorspellers van steun voor referenda, zoals opleidingsniveau, politieke interesse en politiek vertrouwen. Niet één van deze vijf referenda wijkt af van dit patroon. Vanuit Nederlandse optiek is daarnaast interessant om te zien dat onder hoogopgeleiden steun voor referenda significant is afgenomen na beide EU-gerelateerde referenda in ons land – en dit effect treedt zelfs op nadat er gecontroleerd wordt voor hun stemgedrag bij beide referenda.
Winst en verlies in referenda, it matters!
Kortom, winst of verlies in een referendum doet ertoe voor de referendumvoorkeuren van kiezers. Deze resultaten bevestigen andere recente inzichten uit kiezersonderzoek, dat draagvlak voor referenda niet volledig stabiel is, maar aan verandering onderhevig is, bijvoorbeeld door ervaringen die burgers opdoen met referenda. Een nederlaag in een referendum kan het draagvlak onder burgers voor referenda schaden.
De conclusies roepen enkele vervolgvragen op, want in hoeverre zijn de bevindingen van dit onderzoek te generaliseren naar referenda in andere landen? Onder welke omstandigheden manifesteren de effecten van winst en verlies in referenda zich in sterkere mate? Leiden bijvoorbeeld felle en gepolariseerde campagnes in aanloop van het referendum ertoe dat het draagvlak voor referenda onder verliezers na hun nederlaag nog harder afbrokkelt? Kunnen verliezers juist beter met de teleurstelling van een verloren referendum omgaan als ze eerder al ervaring hebben opgedaan met winst in een referendum? En maakt het voor de referendumvoorkeuren van burgers uit hoe de regering omgaat met de uitslag van een referendum? Vragen die voor politicologen erg interessant zijn, maar die daarnaast mogelijk antwoord geven op de vraag hoe referenda plaats kunnen vinden zonder dat daarbij de steun voor referenda onder verliezers van een volksraadpleging verdampt.
De resultaten van dit onderzoek werpen op het eerste oog namelijk een sombere schaduw over het democratisch potentieel van referenda. Aangezien de legitimiteit en het voortbestaan van democratische instituties sterk afhankelijk is van de bereidheid van verliezers om het besluitvormingsproces ondanks hun nederlaag te blijven steunen, is het zorgelijk dat de negatieve effecten van verlies in referenda zo sterk lijken te zijn. Een lichtpunt uit het onderzoek is echter dat grote groepen verliezers ondanks hun nederlaag in een referendum overwegend positief blijven ten aanzien van referenda: vaak brokkelt hun steun weliswaar af, maar het daalt zeker niet tot het nulpunt. Zulke slechte verliezers blijken de meeste kiezers niet te zijn.
Nu het bindend correctief referendum door het initiatiefvoorstel van het SP-Kamerlid Van Raak weer op de agenda van de Tweede Kamer staat, biedt dit onderzoek wellicht een belangrijke les voor een kansrijke invoering van referenda binnen de Nederlandse democratie. Om het draagvlak voor referenda onder de bevolking op lange termijn te behouden, moeten we niet alleen leren hoe we referenda het beste kunnen organiseren, maar ook leren hoe we het beste een verloren referendum kunnen accepteren.
Blij dat dit soort analyses gemaakt worden. Ben ook nieuwsgierig naar 2e orde effecten. Draagt het concept “referendum” bij aan een beter begrip en acceptatie door de kiezer van de problemen die politici ervaren bij het uitoefenen van hun taak, zoals bijvoorbeeld invulling geven aan artikel 50? En verandert het “afhaken” cq. de betrokkenheid naarmate er meer referenda zijn geweest waar de kiezer invloed op kon uitoefenen en is er een correlatie met de waargenomen reactie hierop door het bestuur in geval van een adviserend referendum?
De schrijver heeft het over wel/niet gewonnen referenda, maar hij gaat niet in op de vraag of die winst ook daadwerkelijk geresulteerd heeft in (ondubbelzinnig) gewijzigd beleid. Ofwel heeft de overwinning ook iets opgeleverd – in sporttermen: ben je na de gewonnen wedstrijd ook door naar de volgende ronde? Zeker voor 2 van de Nederlandse referenda (EU-gerelateerd) is dat niet het geval – bv. na 2005 is er vrij snel een nieuw nauwelijks anders verdrag gekomen – en voelt de overwinning daardoor netto zo hard als een verlies.
Dat is een terechte kanttekening, Henk. En voor EU-gerelateerde referenda kan dit zeker een specifieke kwestie zijn: recent onderzoek uit 2019 van de bekende politicoloog Schimmelfennig (ETH Zürich) laat ook zien dat regeringen inderdaad heel verschillend kunnen reageren op een voor hen negatieve uitslag in een EU-gerelateerd referendum en dat zij verschillende strategieën hebben ontwikkeld “for getting around no”. Hoe een regering omgaat met een referendumuitslag – en de perceptie die kiezers daarvan hebben – kan een belangrijke factor zijn voor het draagvlak voor referenda bij winnaars van een referendum. Met enquêtedata die is verzameld over een langere periode na afloop van een referendum, zou er best wel eens mooi vervolgonderzoek gedaan kunnen worden.
Fair point, alleen… zou je dan niet verwachten dat er uit het onderzoek geen loser-effect komt? (omdat de steun voor referenda dan ook bij de winnaars afneemt)
Naast de invloed van winnen of verliezen, was er bij het Oekraine referendum het fenomeen dat een nee-stem voor velen een proteststem was tegen de regering. Hier werd stemgedrag bepaald door een mening over een ander onderwerp. Dit is voor het toepassen van een referendum natuurlijk een ondermijnend fenomeen, dat ook nog eens door politieke partijen werd gestimuleerd in het stemadvies.
Zo wordt een democratisch instrument misbruikt voor ondemocratische-, manipulerende doeleinden. Een gemis dat dit niet niet is meegenomen in het onderzoek. En dat het geheugen zo slecht is.
Representatieve democratie is een poging om dit soort fenomenen uit te sluiten. Een referendum vereist 2 randvoorwaarden:
1. Een electoraat en politieke partijen die hun verantwoordelijkheid serieus nemen, zoals in Zwitserland
2. Eenvoudig onderwerp, waarvoor geen strategisch inzicht en kennis voor nodig zijn ter beoordeling, en dat zich leent voor een simpel ja of nee
Hoewel in de media vaak werd gespeculeerd dat een nee-stem een simpele protest-stem was, blijkt uit het wetenschappelijk onderzoek dat dit slechts in beperkte mate het geval was: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254244/het-oekra%C3%AFne-referendum-nationaal-referendumonderzoek-2016.pdf
Verder overigens eens met je analyse: reactie politiek en onderwerp zijn belangrijk voor een ‘meaningful vote’.