De Wet Raadgevend Referendum die op 1 juli 2015 in werking trad, kwam er indertijd op initiatief van PvdA, GroenLinks en D66. Hoewel de drie partijen oorspronkelijk voorstander waren van correctieve referenda – de bindende variant van het raadgevend referendum – zijn PvdA[1] en GroenLinks[2] daar van teruggekomen.[3] Beide partijen hebben nu zelfs besloten om de tweede lezing het correctief referendum niet in te dienen. Het is voor het eerst in de parlementaire geschiedenis dat dit gebeurt.
In het conceptverkiezingsprogramma van de PvdA en GroenLinks stond nog expliciet dat ze voor het correctief referendum waren, maar de leden waren veel sceptischer over het instrument. Na twee referenda over Europa waar de Eurosceptici wonnen, was het animo voor het correctief referendum weg.
Het is een vaak gehoord argument: referenda zouden ´conservatief´ zijn en hervormingen in de weg staan (voor een mooi overzicht zie Hoofdstuk 3 hier). Referenda zouden, kortom, rechts zijn. Maar is dat ook zo?
‘Rechtse’ onderwerpen?
Allereerst kun je je de vraag stellen of de onderwerpen waar burgers in een referendum over stemmen in de regel ‘rechtse’ onderwerpen zijn (zoals beperking van migratie, verlaging van de belastingen of Euroscepcis).[4]
Dat is niet het geval. Meestal zijn de onderwerpen waarover moet beslist worden politieke hervormingen of wijzigingen van de grondwet.[5] Zoals David Altman het samenvat: “referendums have been a legitimization tool for constitutional changes” (p.197).
Slechts in een klein aantal landen is de agenda breder (bv. Zwitserland, Ierland, Italië en Liechtenstein). Maar zelfs daar is niet meteen sprake van een conservatieve bias in de onderwerpen en de insteek. Zo werden in Ierland meerdere ethische kwesties in een referendum voorgelegd aan de bevolking (zoals echtscheiding, abortus en het homohuwelijk). Soms hadden deze referenda een conservatieve insteek (bv. anti abortus in 1983 en 1992), andere keren hadden ze een progressieve insteek (pro echtscheiding in 1995 en pro homohuwelijk 2015). En daarnaast gaat het ook vaak over kernenergie of andere groene thema’s (Oostenrijk, 1978; Italië, 1987, 1990, 1995, 1997 en 2011; Liechtenstein, 2002; Zweden, 1980; en het recente Zwitserse referendum over kernenergie)
‘Rechtse’ kiezers?
De angst van GroenLinks en PvdA heeft misschien te maken met de uitslag van de twee Nederlandse referenda. Dat kan namelijk ook een strategisch/cynische reden zijn om tegen referenda te zijn (‘we verliezen alle referenda toch’).
Maar klopt dat argument? Stemt ‘het volk’ altijd rechts en conservatief?
Ook hier zien we vooral een verdeeld beeld opdoemen: soms stemmen burgers inderdaad conservatief, maar vaak is dat niet het geval. Het Ierse referendum over abortus in 1983 is inderdaad een voorbeeld van een conservatieve/rechtse uitkomst (67% steun voor pro-life amendement grondwet), maar de Ieren stemden in 1992 tegen een voorstel dat abortus zou verbieden bij gevaar voor het leven van de moeder. Ook de referenda van 1995 en 2015 zijn voorbeelden van referenda waar er net progressief gestemd werd.[6]
Wat betreft de referenda over groene issues is het verdict zelfs helder in de richting van ‘links’. Slechts in één van de negen boven vermelde West-Europese referenda over groene onderwerpen stemde de kiezer in meerderheid tegen de groene optie (Liechtenstein in 2002).[7]
Het soort referendum is cruciaal
Er is dus heel wat diversiteit in onderwerpen en uitslagen. Wat vooral bij de onderwerpen belangrijk is, is het soort referendum.
Er bestaan grosso modo drie soorten referendum:
- Het automatisch referendum (in de regel wanneer een grondwet veranderd wordt),
- Het referendum door de regeringsmeerderheid (of president)
- Het referendum dat door de burger afgedwongen wordt.
De laatste is de meest verregaande van de drie. Want: het meest ‘gevaarlijk’ voor de regering. In dit geval kunnen burgers immers aan de noodrem kunnen trekken en in sommige varianten zelfs thema’s op de agenda kunnen zetten. Een dergelijk noodrem-referendum is wat we in Nederland hebben.
Welke onderwerpen kan je dan verwachten?
Het soort referendumwet bepaalt ook het soort onderwerp waar het meest referenda over gehouden worden. In het geval van een referendumwet waar burgers een referendum over kunnen afdwingen, zoals Nederland, gaat het dus over thema’s waar de meerderheidspartijen een andere mening hebben dan een belangrijk deel van de bevolking. Oftewel: onderwerpen waar er een kloof is tussen burger en politiek.
Wat voor soort onderwerpen zijn dat? Onderzoek van Leeman toont aan dat in Zwitserland, het land waar zo vaak wordt naar verwezen, er vooral een kloof bestaat op het gebied van migratie, internationale verdragen en groene thema’s. Deze kloof verhoogt het aantal referenda over dit soort thema’s.
Overigens gaat het hier om Zwitsers onderzoek. Onderzoek van Hakhverdian en Schakel (2017) laat zien dat in Nederland er vooral een verschil is tussen de opvattingen van Kamerleden en kiezers inzake criminaliteitsbestrijding (volk is conservatiever) en euthanasie (volk is progressiever). Ook hier geldt dus: het gaat beide kanten op.
Het onderzoek van Leemann laat tevens zien dat dergelijke referenda over onderwerpen die vaak (doch niet altijd) onderbelicht blijven in klassieke verkiezingscampagnes voordelig is voor partijen die zich net op die thema’s profileren. Dat deden de SP en D66 bijvoorbeeld tijdens het Oekraïne-referendum.
Conclusie: Niet zo welbegrepen eigenbelang
Partijen kunnen om verschillende principiële redenen voor- dan wel tegenstander zijn van referenda. Er zijn tal van goede argumenten voor dan wel tegen het instrument (zie bijvoorbeeld hoofdstuk 2 van dit boek voor een mooi overzicht).
Maar als een partij voornamelijk om principiële redenen voor/tegen referenda is, dan verwacht je niet dat deze in een debat waar alle argumenten al tientallen jaren op de tafel liggen (zie bv. hier) een volledige U-bocht maakt. Toch is dat wat GroenLinks en de PvdA deden.
Het lijkt er op dat de leden van de beide partijen het gevoel hadden dat referenda vooral goed zijn voor rechts en dus dat de bocht strategisch was. Het correctief referendum is echter vooral voordelig voor partijen aan de flanken (maakt niet uit of ze links dan wel rechts zijn).
In die zin is het niet onlogisch dat de PvdA tegen het correctief referendum is. Voor GroenLinks is de U-bocht echter gekker: groene thema’s zijn net thema’s waar burgers wél voor te porren zijn en daarnaast is het een partij voor wie deelname aan een regering om principiële en strategische redenen net minder waarschijnlijk is.
Kortom, als de leden echt vooral strategische redenen hadden om tegen het correctief referendum te zijn, dan valt daar wel wat op af te dingen…
[1] De sociaal-democraten zeggen nu wat vaagjes: ´Om de betekenis van de representatieve democratie in haar functioneren te verdiepen willen wij onderzoeken hoe verschillende vormen van burgerbetrokkenheid en directe democratie kunnen worden ingezet. De ervaringen met het raadgevend referendum worden hierin meegenomen´ (PvdA, 2017:14).
Het conceptverkiezingsprogramma zei op pagina 15 nog: ´In de overtuiging dat het de betekenis van de representatieve democratie in haar functioneren verdiept, willen wij een correctief referendum invoeren waarmee, via een zorgvuldige procedure, ultiem de burger het laatste woord krijgt.´
[2] De partij zegt in haar verkiezingsprogramma over het referendum: ´Er wordt een procedure ontwikkeld om deliberatieve democratie in te zetten en deze komt in plaats van de referendumwet´ (Groenlinks, 2017:67).
Het conceptverkiezingsprogramma zei op pagina 55 nog: ´Burgers krijgen meer zeggenschap met een correctief referendum. De opkomstdrempel voor het raadgevend referendum wordt geschrapt. Burgers krijgen het recht om wetten door een rechter te laten toetsen aan de Grondwet.´
[3] D66 is nog steeds voorstander van het correctief referendum. Wel zegt de partij in haar definitieve verkiezingsprogramma over het referendum: `De huidige referendumwetgeving en het instrument zelf zijn volstrekt ongeschikt voor dergelijke besluiten en dient te worden aangepast zodat stilzwijgende goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland of een deel daarvan gelden geen onderwerp van een referendum kunnen zijn` (D66, 2016:132). Ook zouden internationale verdragen geen onderwerp mogen zijn van een correctief referendum (p. 162)
[4] Met als kanttekening dat er natuurlijk ook linkse partijen tegen Europa zijn.
[5] Daar zitten uiteraard ook een aantal referenda over Europa bij omdat Europese verdragen de grondwet wijzigen (bv. Ierland 1992, 1998, 2001, 2002, 2008 en 2009 en Denemarken 1972, 1986, 1992, 1993, 1998 en 2000).[5] Maar het gaat evengoed om zaken zoals het verlagen van de stemgerechtigde leeftijd (bv. Denemarken 1953, 1961, 1969, 1971 en 1979) of een wijziging van het kiesstelsel (bv. Ierland, 41959 en 1968; IJsland 2012; Italië 1991, 1999, 2000, 2009; Verenigd Koninkrijk 2011).
[6] Al was het referendum van 1995 nipt: 50.28% van de kiezers stemde voor.
[7] Het Zweedse referendum van 1980 was een meervoudig referendum waar de minst groene optie slechts zo’n 19% van de stemmen kreeg. De twee groenere opties haalden elk bijna 39% van de stemmen.
Foto van stemlokaal Oekraïne-referendum, door Sebastiaan ter Burg, license
(1) Ik zie de stelling “Het lijkt er op dat de leden van de beide partijen het gevoel hadden dat referenda vooral goed zijn voor rechts en dus dat de bocht strategisch was” niet hardgemaakt, want ik zie geen onderzoek onder de leden van betrokken partijen.
(2) Men dient helder onderscheid te maken tussen landen met evenredige vertegenwoordiging (Nederland) en landen met een districtenstelsel (First Past The Post) (USA, UK, Frankrijk, India). Bij de eerste is een referendum overbodig. Bij de tweede kan inderdaad een groot verschil ontstaan tussen een parlementaire meerderheid en een mening in het electoraat. De oplossing is over te gaan tot proportionele vertegenwoordiging. Het Nederlands model is uitstekend.
(3) Bij een referendum wordt een complexe materie gereduceerd tot iets eenvoudigs, waarbij in het stemhokje geen onderhandelingen meer mogelijk zijn. Dit zal meestal wetenschappelijk onverantwoord zijn. Zie mijn deconstructie van de Brexit referendum vraag: http://www.res.org.uk/view/art4Apr17Features.html