Zorgt kennis van gedrag voor beter beleid?

Kan er beter beleid worden gemaakt door kennis van gedrag toe te passen? Het korte antwoord, op basis van het recent verschenen WRR-rapport Met de kennis van gedrag beleid maken is ja. Overheidsbeleid wordt gemaakt met bepaalde doelen voor ogen. Deze doelen worden echter lang niet altijd behaald. Dit is niet in de laatste plaats het geval omdat mensen zich vaak anders gedragen dan de beleidsmakers veronderstelden op basis van klassieke (economische) modellen. Zo worden de keuzes van mensen beïnvloed door systematische vertekeningen (biases), waarvan zij zich vaak niet bewust zijn. Verlies weegt bijvoorbeeld zwaarder dan winst en de status quo geniet de voorkeur. Laten mensen zich sterk beïnvloeden doordat wat zij denken dat de meerderheid doet? Heeft de omgeving, bijvoorbeeld hoe netjes het ergens is, invloed op hoe mensen zich gedragen? En kent iedereen een grens aan wilskracht?

Het falen van de Levensloopregeling

Een voorbeeld. In 2006 werd de Levensloopregeling ingesteld waarmee werknemers op fiscaal aantrekkelijke wijze konden sparen voor vervangend inkomen tijdens onbetaald verlof. De inschatting vooraf was dat zo’n 3 miljoen Nederlanders aan deze regeling deel zouden nemen. Het werden er slechts 300.000. Vanwege dit, vooraf onverwachte, uitblijvende succes is nieuwe deelname aan de regeling sinds 2012 niet meer mogelijk. De WRR betoogt in dit rapport dat het uitblijvende succes niet onverwacht was gezien de kennis uit de gedragswetenschappen. Zo was al vóór 2006 bekend dat mensen liever sparen voor een concreet doel (zoals een studieverlof) dan voor verlof dat misschien nodig is (zorgverlof). Zulke gedragswetenschappelijke kennis, zoals uit de gedragseconomie en de sociale psychologie, is volgens de WRR dus relevant en biedt mogelijkheden voor de beleidsvorming van de rijksoverheid.

Toepassing gedragswetenschappelijke kennis elders

De WRR staat niet alleen in deze conclusie. Zo is er in vooral de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk al veel belangstelling voor gedragswetenschappelijke kennis voor beleid. Zo is het Britse Behavioural Insights Team (BIT) sinds haar oprichting door Premier David Cameron in 2010 een stevige speler geworden die samen met departementen en private partijen concrete beleidsinterventies ontwikkeld en evalueert. Het Amerikaanse Office for Information and Regulatory Affairs dat toezicht houdt op overheidsregulering maakt actief gebruik van gedragswetenschappelijke inzichten om regelgeving effectiever en eenvoudiger te maken.

Een niet-dwingend duwtje in de goede richting

Vaak wordt bij gedragswetenschappelijke kennis voor beleid primair gedacht aan nudging – het geven van een niet-dwingend duwtje in de juiste richting (zie Richard Thaler en Cas Sunstein’s 2008-boek Nudge). Misschien wel het bekendste voorbeeld is Save More Tomorrow. Dit is een pensioenprogramma in de VS waar werknemers automatisch voor worden aangemeld behalve als ze aangeven dit niet te willen. Voorheen moesten werknemers zich zelf aanmelden voor een pensioenprogramma, wat zij vaak nalieten om redenen als vergeten of geen tijd, maar daardoor wel veel te weinig spaarden voor hun pensioen. Niet iedereen is even enthousiast over nudging. Zo stellen Marc Schuilenburg en Rik Peeters in reactie op dit WRR-rapport op Joop.nl vragen over de mogelijk manipulerende en disciplinerende werking van nudging. Zij betogen dat de overheid openheid moet betrachten over de inzet van nudges. Hier is de WRR het overigens volkomen mee eens: zulke sturingspogingen moeten voor de oplettende burger te achterhalen zijn. En, merkt de WRR op, de inzet van nudges bij controversiële kwesties – zoals het veranderen van orgaandonatie van het huidige nee, tenzij in een ja, tenzij systeem – tegenhoudend moet plaatsvinden.

Waar is de beleidstheorie?

De mogelijkheden van gedragswetenschappelijke kennis strekken echter verder dan nudging alleen, zo stelt de WRR. Zo kan deze kennis ook helpen bij het vooraf formuleren van een beleidstheorie achter het beleid. Ofwel een theorie die antwoord geeft op de vraag waarom maatregel a effect b heeft. Veel huidig beleid ontbreekt een dergelijke theorie. En dat leidt er regelmatig toe dat a niet tot b leidt en het beleid dus faalt. Een voorbeeld van een terrein waarop een beleidstheorie ontbreekt, zo betoogt het WRR-rapport in navolging van een SCP-rapport uit 2010, is de re-integratie van werklozen. Wanneer, op welke wijze, en bij wie moet geïntervenieerd worden om werkloosheid te voorkomen en activering en re-integratie te bevorderen? Twee scholen staan hier doorgaans tegenover elkaar: de benadering met “stokken” – sancties en plichten – en die met “wortels” – scholing en empowerment. Maar gedragswetenschappelijk inzichten suggereren dat geen van beiden (volledig) klopt en het waarschijnlijk om een combinatie van maatregelen gaat. Om te weten welke combinatie het beste werkt, zijn experimenten nuttig. Zo liet het Britse BIT een groep werkzoekenden wekelijks (positief) schrijven over hun plannen voor de toekomst en concrete manieren om werk te vinden (hoe, wanneer en waar?). Dit bleek de kans dat zij na 13 weken nog een uitkering ontvingen met 15 tot 20% te verminderen.

Hoe?

Het WRR-rapport gaat expres niet in op de specifieke strategieën waarmee gedragswetenschappelijke kennis beleid kan beïnvloeden. Wel bespreekt zij manieren waarop die kennis geborgd kan worden zodat zij ook kan worden gebruikt. Cruciaal daarbij is dat gedragswetenschappelijke inzichten vanaf het eerste stadium van beleidsvorming gebruikt worden, en dat de benodigde kennis in voldoende mate en op korte afstand (bijvoorbeeld in departementen zelf) aanwezig is.