Overheidsinstanties moeten soms keuzes maken waar lang niet iedereen het mee eens is. Zeker als het gaat om de verdeling van publieke middelen of voorzieningen, kan een beslissing de samenleving verdelen in winnaars en verliezers, waarbij beleid voor sommige burgers voordelig uitpakt, maar nadelig voor anderen. Hoe kunnen overheidsorganisaties dan toch legitiem blijven in de ogen van burgers, ook als een beslissing zorgt voor een nadelige uitkomst voor henzelf?
Publieke verantwoording wordt vaak gezien als een manier om het vertrouwen in overheidsorganisaties terug te winnen. Zeker voor instanties met veel onafhankelijkheid en veel afstand tot de politiek (denk bijvoorbeeld aan zelfstandige bestuursorganen, toezichthouders, of regionale samenwerkingsverbanden, zoals veiligheidsregio’s en GGD’en) is verantwoording belangrijk voor hun democratische legitimiteit. Maar zorgt verantwoording in de praktijk ook voor meer draagvlak onder burgers? In een surveyexperiment onder een representatieve steekproef van meer dan 1500 Nederlanders, dat vorige maand is verschenen in Public Management Review (open access), zochten wij, mijn collega Lisanne de Blok en ik, dit uit.
In een democratie is verantwoording door overheidsorganisaties cruciaal
Om te onderzoeken of verantwoordingsprocessen kunnen bijdragen aan de acceptatie van overheidsbeslissingen, keken wij naar twee vormen van verantwoording: politieke en maatschappelijke verantwoording. Zoals de Utrechtse hoogleraar bestuurskunde Mark Bovens in zijn werk over verantwoording beschreef, is verantwoording een proces waarbij overheidsinstanties hun beslissingen uitleggen en rechtvaardigen tegenover verschillende betrokkenen. Zo zijn overheidsorganisaties vaak verplicht om verantwoording af te leggen richting de politiek, zoals aan Kamerleden of gemeenteraadsleden (politieke verantwoording). Politieke verantwoording is belangrijk voor de representatieve democratie, omdat het democratische controle van overheidsinstanties door gekozen volksvertegenwoordigers mogelijk maakt. In de laatste jaren is in verschillende landen deze politieke verantwoording aangevuld met nieuwe vormen van verantwoording, veelal direct gericht aan burgers, bijvoorbeeld door middel van burgerpanels of cliëntenraden (maatschappelijke verantwoording). Dit is veelal gedaan vanuit het idee om de afstand tussen publieke dienstverlener en burger te verkleinen en de samenleving meer grip en controle te geven over het openbaar bestuur.
Wij verwachten dat beide vormen van verantwoording de acceptatie van besluiten kunnen vergroten. In algemene zin vormt verantwoording een bron voor procedurele rechtvaardigheid, waardoor burgers een beslissing waarover verantwoording wordt afgelegd als eerlijker zullen ervaren. Onze verwachting is dat dit effect groter is voor maatschappelijke verantwoording dan voor politieke verantwoording. Maatschappelijke verantwoording laat namelijk zien dat overheidsinstanties responsief zijn richting burgers die door besluitvorming rechtstreeks getroffen worden.
Maatschappelijke verantwoording zorgt voor meer draagvlak, maar politieke verantwoording niet
Onze verwachtingen hebben we getoetst door middel van een surveyexperiment onder een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking ouder dan 18 jaar (LISS-panel). Wij legden hen een scenario voor, waarin een veiligheidsregio een besluit nam over de brandweer. De helft van de respondenten kreeg te lezen dat de brandweerkazerne bij hen in de buurt zou sluiten (een nadelige beslissing), terwijl de overige respondenten informatie kregen dat een nieuwe brandweerkazerne in hun buurt zou openen (een voordelige beslissing). In sommige gevallen legde de veiligheidsregio geen verantwoording af aan haar plannen. Bij een ander deel van de scenario’s kregen de deelnemers te lezen dat de veiligheidsregio verantwoording aflegde over haar plannen door middel van informatiebijeenkomsten, aan politici of aan burgers.[i]
Vervolgens vroegen wij de deelnemers aan ons experiment naar hun oordeel over de eerlijkheid van het besluitvormingsproces. Wat komt daar uit naar voren? Allereerst dat mensen een besluitvormingsproces als een stuk minder eerlijk ervaren als zij te maken krijgen met een nadelige uitkomst (zie ook onderstaande figuur). Dit is natuurlijk niet verwonderlijk en komt ook overeen met eerder onderzoek naar bijvoorbeeld referenda of burgerberaden, waaruit blijkt dat ‘verliezende’ burgers negatiever denken over het besluitvormingsproces na hun nederlaag.
Tegelijkertijd blijkt dat verantwoording een belangrijke bijdrage kan leveren aan draagvlak. Deze observatie komt echter wel met een kanttekening: het positieve effect van verantwoording geldt alleen voor maatschappelijke verantwoording, en niet voor politieke verantwoording. Verantwoording aan politici verandert weinig aan het draagvlak onder burgers.[ii] Maar misschien nog wel het meest opvallend: maatschappelijke verantwoording zorgt niet zozeer bij winnaars, maar ook (vooral) bij verliezers in de besluitvorming voor een positiever oordeel over het besluitvormingsproces.[iii]
Figuur 1. Effecten van verantwoording op percepties van burgers over de eerlijkheid van het besluitvormingsproces.
Noot: De kolommen reflecteren per scenario de gemiddelde scores (op een zevenpuntsschaal) voor de volgende stelling: “De beslissing […] is op een eerlijke wijze genomen”. Antwoordopties variëren van 1=Helemaal mee oneens tot 7=Helemaal mee eens. De foutmarges geven een 95% betrouwbaarheidsinterval aan.
Is rechtstreeks verantwoorden aan burgers altijd een goed idee?
Wat betekent dit nou voor de praktijk? Allereerst blijft politieke verantwoording belangrijk voor de democratische controle op de beleidsuitoefening, maar het lijkt geen adequaat middel om draagvlak in de samenleving te vergroten. Verantwoording aan burgers kan wel een bijdrage leveren aan meer draagvlak, en ons onderzoek laat zien dat dit ook geldt voor burgers die zelf niet rechtstreeks deelnemen aan dergelijke verantwoordingsbijeenkomsten.
Net als ieder onderzoek roept ook ons onderzoek weer nieuwe vragen op. Want hoe leg je als overheidsinstantie op een goede manier verantwoording af aan burgers? En hoe zorg je ervoor dat ook het brede publiek op de hoogte is van deze verantwoordingspraktijken? Tegelijkertijd is het de vraag of we deze relatie tussen maatschappelijke verantwoording en maatschappelijk draagvlak ook kunnen verwachten voor andere beleidskwesties. Want kan maatschappelijke verantwoording ook het draagvlak onder verliezers vergroten bij politiek gevoeligere thema’s?
Tot slot is het belangrijk dat verantwoording geen marketinginstrument wordt. Als publieke verantwoording van strategisch belang wordt voor overheidsinstanties, kleven daar ook risico’s aan. Organisaties proberen dan vooral het beeld te creëren dat zij veel verantwoording afleggen, zonder dat zij zich daarbij daadwerkelijk openstellen voor ‘echte’ controle. Uiteindelijk moet verantwoording bijdragen aan draagvlak én controle.
[i] Door middel van randomisatie zijn respondenten willekeurig toegewezen aan de verschillende experimentele condities. Dit helpt om eventuele vertekeningen in de resultaten te verminderen en zorgt ervoor dat de gemeten effecten waarschijnlijk toe te schrijven zijn aan onze manipulatie, in plaats van andere factoren.
[ii] Onder verliezers is het marginale effect van politieke verantwoording op hun legitimiteitspercepties zo’n 5 procentpunten, terwijl politieke verantwoording nauwelijks leidt tot een verandering in het draagvlak onder winnaars.
[iii] Het marginale effect van maatschappelijke verantwoording op het draagvlak onder verliezers is bijna 12 procentpunten, bij winnaars is er een stijging van ongeveer 4 procentpunten.
Dit thema is wellicht de belangrijkste oorzaak van de huidige polarisatie en ontevredenheid. De huidige maatschappelijke emotie zorgt ervoor dat degenen die hun zin niet krijgen, ontevreden zijn. En velen krijgen hun zin niet.
Wellicht dat de keuze voor de getrapte democratie en de meerderheid die het daarbinnen voor het zeggen heeft, niet goed meer functioneert. Het creëert steeds grote groepen ontevredenen.
Het Trump-effect: ik heb de verkiezingen niet verloren, maar hij is van mij gestolen. Het a-symmetrisch denken is normaal geworden
Een beter alternatief voor het huidige democratische proces zou kunnen zijn:
1. Wat zijn de belangrijkste standpunten van de grote belangrijke politieke kampen in deze kwestie
2. Welk redelijk compromis kan hieruit worden gedestilleerd?
3. Kunnen we daarmee een zo klein mogelijk deel ontevreden creëren?
4. Gemeenschappelijke beslissing, waarin bijna iedereen zich wel kan vinden.
5. Hou dus rekening met de belangen van andere grote groepen. En richt het debat op gemeenschappelijke oplossingen, in plaats van op oeverloos lang elkaar in eenrichtingverkeer communicatie en debat vliegen afvangen
Zo was democratie wellicht bedoeld, maar het is verworden tot de dictatuur van de meerderheid, met altijd grote groepen verliezers, en dus ontevredenen. Polarisatie als gevolg.
Lelijke politiek. Daartegen helpt verantwoording niet of nauwelijks, en is een doekje voor het bloeden.